Переговоры по улучшению Договоренности о разрешении споров достигли критического рубежа

2019 / Июль 1
Наталья Шпильковская

Наталья Шпильковская

Главный эксперт

Участники переговоров по улучшению Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров ВТО недавно завершили детальные обсуждения по десяти вопросам, а также закончили субстантивные дискуссии по отдельным элементам двух других вопросов. По оценке председателя Специальной сессии Органа по разрешению споров посла Сенегала Коли Сека, с завершением этих обсуждений «переговоры достигли не просто важного, а критического рубежа».

В своем отчете, распространенном 17 июня 2019 г. (документ ВТО TN/DS/31), Коли Сек описал текущее состояние переговоров по улучшению Договоренности о правилах и процедурах разрешения споров (далее – Договоренности о разрешении споров) и возникшие трудности в переговорном процессе, двенадцать основных вопросов, по которым прошли технические дискуссии, а также обозначил возможные дальнейшие шаги на этих переговорах. Отчет подводит итог работы председателя Специальной сессии ОРС Коли Сека с мая 2017 г. по июль 2019 г., а также охватывает результаты работы его предшественника посла Кении Стивена Карау с ноября 2016 г. по май 2017 года.

К отчету приложены проекты юридических текстов, которые стали основой для проведения переговоров под руководством этих двух председателей Специальной сессии ОРС. Проекты юридических текстов представляют собой рассмотренные в ходе переговоров статьи Договоренности о разрешении споров, с предлагаемыми изменениями и дополнениями. Следует также отметить, что Коли Сек подготовил отчет под личную ответственность и без ущерба для окончательных позиций членов ВТО по рассматриваемым вопросам.

Трудности переговорного процесса

Как известно, не все члены ВТО одинаково активно участвуют в механизме разрешения споров ВТО. Такая же ситуация сложилась и на переговорах по улучшению Договоренности о разрешении споров, в которых, как правило, наиболее активное участие принимают те члены организации, которые время от времени используют этот механизм, выступая в качестве сторон спора или третьих сторон. Таким образом, пользователи механизма разрешения споров в наибольшей степени заинтересованы в его более четкой работе, а значит и в переговорах по улучшению процедурных правил, предусмотренных в Договоренности о разрешении споров.

Это, однако, не означает, что переговоры закрыты для участия других членов ВТО. Все заседания Специальной сессии ОРС открыты для всех членов организации, а предложения к переговорам и другие рассматриваемые документы находятся в свободном доступе на сайте ВТО.

Переговоры по улучшению Договоренности о разрешении споров не являются частью единого подхода (single undertaking), который был принят для других переговорных направлений Дохийского раунда. В связи с этим переговоры по механизму разрешения споров могут быть завершены отдельно от других переговоров раунда. Однако это выделение из общего переговорного пакета не позволило ускорить дискуссии и выйти на финальный текст договоренности в кратчайшие сроки. Как и по другим переговорным направлениям Дохийского раунда, переговоры Специальной сессии ОРС затянулись.

С самого начала переговорного процесса, который начался в ноябре 2001 г., участники переговоров столкнулись с трудностями, которые, по оценкам председателя Коли Сека, проявились следующим образом:

- низкие ожидания членов организации относительно шансов на успешное завершение переговоров по улучшению механизма разрешения споров ВТО;

- стремление установить связи между несвязанными вопросами и ограниченное желание к поиску компромиссов для скорейшего завершения переговоров;

- длительное отсутствие результатов на переговорах привело к недостатку уверенности у переговорной группы в ее способности успешно завершить переговоры;

- отсутствие стратегического согласования позиций между участниками переговоров (разные точки зрения на то, какие вопросы продолжают оставаться актуальными, какие менее актуальны и какие новые вопросы следует рассмотреть), что повлияло на уровень участия ряда членов ВТО в переговорном процессе;

- изменение динамики переговорного процесса.

При этом Коли Сек пояснил, что изменение динамики переговорного процесса связано с четырьмя аспектами:

а) появление новых активных участников переговоров в результате присоединения стран к ВТО или более активного использования механизма разрешения споров, причем позиции новых участников не всегда согласуются с уже хорошо известными позициями других членов ВТО;

б) снижение готовности участников переговоров к поиску компромиссов, которое возникло вследствие недавно обсуждаемых вопросов и сделанных выводов в некоторых спорах. Более того, некоторые участники даже усомнились в необходимости поиска решений в рамках переговоров по улучшению механизма разрешения споров;

в) распространение обеспокоенности, высказанной некоторыми членами организации в ходе недавних дебатов о реформе ВТО, на переговоры по улучшению механизма разрешения споров. Речь идет о дискуссиях в отношении предложений по специальному и дифференцированному режиму для членов ВТО, которые называют себя развивающимися странами;

г) изменение приоритетов в том, какие вопросы следует решить в первую очередь. Это касается вопроса реформирования Апелляционного органа, который сейчас обсуждается под эгидой Генерального совета.

Обсуждение двенадцати вопросов

С ноября 2016 г. было проведено 47 заседаний Специальной сессии ОРС, на которых участники переговоров концентрировались на тех вопросах, которые представляли достаточно сильную возможность для сближения или высокого уровня зрелости, будь то с точки зрения проекта юридического текста или концептуального обсуждения. Для рассмотрения каждого из этих вопросов отводилось определенное время.

По словам Коли Сека, основная часть участников переговоров продолжает оставаться приверженными переговорам и заинтересованными в достижении результатов. При этом он также отметил, что «с учетом обозначенных проблем на переговорах, можно сомневаться в том, что большинство участников переговоров будут готовы еще раз рассмотреть 12 вопросов в будущем».

Двенадцать вопросов, рассматриваемых на переговорах:

1) уведомления о взаимосогласованных решениях (кто направляет уведомление, на каком уровне детализации, на каком этапе процесса и в какие сроки);

2) права третьих сторон (право третьей стороны присоединиться к консультациям; срок уведомления о желании участвовать в качестве третьей стороны в рассмотрении спора третейской группой; расширенные права третьей стороны на стадии рассмотрения спора третейской группой (по просьбе ряда участников переговоров был также рассмотрен вопрос о расширенных правах третьей стороны на стадии апелляции));

3) защита строго конфиденциальной информации (положения о дополнительной защите строго конфиденциальной информации, об одобрении специальных процедур по этому вопросу для целей конкретного спора, а также об установлении уровня защиты информации на протяжении всего спора и ограниченном доступе к такой информации);

4) последовательность применения статей 21.5 и 22.2 Договоренности о разрешении споров;

5) ситуация после разрешенного применения ответной меры (уведомление ответчика о соответствии изменённой или новой меры правилам ВТО; возможность проведения процедур по статье 21.5 для оценки соответствия изменённой или новой меры правилам ВТО; отзыв разрешения ОРС на использование ответной меры);

6) прозрачность и документы, представленные «друзьями суда», например неправительственными или частными организациями (amicus curiae briefs) (открытые заседания третейской группы, Апелляционного органа и арбитра; общественный доступ к большинству документов, направленных в ОРС сторонами спора и третьими сторонами; доступ членов ВТО и общественности к докладам третейских групп, Апелляционного органа и арбитра на языке оригинала, когда доклад направлен сторонам спора, то есть до перевода на другие официальные языки ВТО; процедуры, регулирующие направление в ОРС документов «друзей суда» и их рассмотрение в рамках конкретного спора);

7) процедурные сроки (продолжительность и начало консультаций; учреждение третейской группы для рассмотрения спора по первому запросу истца, рассмотренному на заседании ОРС; изменение стандартных индикативных сроков для рассмотрения спора третейской группой; одобрение докладов третейских групп в более короткие сроки; ускоренное рассмотрение споров по защитным мерам в торговле);

8) процедура возвращения неразрешенного Апелляционным органом вопроса на повторное рассмотрение первоначальной третейской группой;

9) формирование состава третейской группы;

10) эффективное выполнение решений и рекомендаций ОРС (эффективные средства правовой защиты, а также временные административные меры в случае несоблюдения решений и рекомендаций ОРС; расчет уровня аннулирования уступок или сокращения выгод);

11) интересы развивающихся стран (специальное внимание к проблемам и интересам развивающихся стран, в том числе относительно места проведения консультаций, предоставления списка вопросов для консультаций; учет проблем и интересов таких стран при установлении разумного периода времени для выполнения решений и рекомендаций ОРС; учреждение специального Фонда ОРС для обеспечения эффективного участия развивающих стран в механизме разрешения споров ВТО и в отдельных случаях возмещение судебных расходов развивающейся стране);

12) гибкость и контроль со стороны членов ВТО и дополнительные указания для судебных органов ВТО (в частности, частичное сокращение содержания докладов третейских групп и Апелляционного органа по согласию спорящих сторон; частичное одобрение выводов в докладах третейских групп и Апелляционного органа; приостановление процедуры рассмотрения спора Апелляционным органом).

Возможные шаги вперед

Председатель Специльной сессии ОРС выделил два возможных направления для ведения дальнейших переговоров: к заключению всеобъемлющего соглашения по улучшению Договоренности о разрешении споров или к достижению менее амбициозного решения по одному или нескольким вопросам, улучшающим Договоренность о разрешении споров.

Что потребуется от членов ВТО для заключения всеобъемлющего соглашения?

По мнению Коли Сека, у членов ВТО сохраняется возможность заключения амбициозного соглашения по улучшению Договоренности о разрешении споров, которое будет охватывать двенадцать вопросов. Для этого членам ВТО потребуется повысить уровень политической воли, провести дополнительную работу по уточнению отдельных аспектов в проектах юридических текстов и разрешить выявленные концептуальные вопросы, а также проявить большую гибкость в переговорном процессе.

Учитывая трудности в достижении консенсуса по всем компонентам каждого обсуждаемого вопроса, председатель Специальной сессии ОРС отметил необходимость проведения горизонтальных переговоров после завершения детальных дискуссий по каждому из двенадцати вопросов. При этом председатель подчеркнул, что многие участники переговоров уже заявили о своей заинтересованности в проведении горизонтальных переговоров.

По результатам проведенных обсуждений председатель Специальной сессии ОРС распределил двенадцать вопросов на две группы: (а) вопросы, по которым членам ВТО требуется провести дополнительную работу; (б) вопросы, по которым членам ВТО требуется проявить большую гибкость на переговорах.

К первой группе Коли Сек отнес четыре вопроса: полномочия по возвращению спора на повторное рассмотрение первоначальной третейской группой; эффективное выполнение решений и рекомендаций ОРС; интересы развивающихся стран (в частности, о создании Фонда ОРС и возмещении судебных расходов); гибкость и контроль со стороны членов ВТО.

Во вторую группу вошли шесть следующих вопросов: последовательность применения статей 21.5 и 22.2 Договоренности о разрешении споров; ситуация после разрешенного применения ответной меры; прозрачность и документы, представленные «друзьями спора»; полномочия на возращение спора на повторное рассмотрение первоначальной третейской группой; формирование состава третейской группы; интересы развивающихся стран.

Возможность достижения менее амбициозного результата переговоров

Члены ВТО могут прийти к решению о необходимости заключения менее амбициозного соглашения, в которое войдут один или несколько из двенадцати обсуждаемых вопросов. По мнению председателя Специальной сессии ОРС, горизонтальные переговоры могут помочь выделить те вопросы, по которым возможно достижение компромисса.

Такой частичный результат переговоров может быть оформлен как поправка к Договоренности о разрешении споров (что обычно означает создание юридически обязывающих правил, подлежащих исполнению) или как решение ОРС (содержит правила, которые, как правило, не являются обязательными и не подлежат прямому исполнению в механизме разрешения споров ВТО). Принятие решения ОРС происходит быстрее и процедурно гораздо проще по сравнению с внесением поправок в Договоренность о разрешении споров. Кроме того, как отметил председатель Специальной сессии ОРС, решение ОРС может стать этапом на пути внесения поправок в Договоренность о разрешении споров. Например, положительный опыт в реализации решения ОРС может стать стимулом для последующего внесения необходимых изменений и дополнений в Договоренность о разрешении споров.

По оценке председателя Специальной сессии ОРС, у членов ВТО есть возможность достижения компромисса по внесению одного или нескольких изменений в Договоренность о разрешении споров. При этом председатель особо выделил следующие пять вопросов и их элементов, в отношении которых наметилось сближение переговорных позиций:

а) права третьих сторон (в части, касающейся расширения прав третьих сторон на этапе рассмотрения спора третейской группой (проект статей 10.2(b) и 10.3(а)-(с));

б) защита строго конфиденциальной информации (новый проект статьи 18.3);

в) последовательность применения статей 21.5 и 22.2 Договоренности о разрешении споров (в части, касающейся уточнения и улучшения статьи 21.5);

г) процедурные сроки (в части учреждения третейской группы по первому запросу истца и возможности обращения ответчика к истцу с просьбой об отсрочке (проект статьи 6.1));

д) гибкость и контроль со стороны членов ВТО (в части требований к опыту работы у членов третейской группы (проект статьи 8.2).

Что касается возможного принятия решения или решений ОРС по одному или нескольким вопросам, то Коли Сек выделил следующие вопросы и их элементы:

а) уведомления о взаимосогласованных решениях;

б) права третьих сторон (в части участия третьих сторон в консультациях и уведомления об интересах третьей стороны на стадии рассмотрения спора третейской группой);

в) последовательность применения статей 21.5 и 22.2 Договоренности о разрешении споров (в части уведомления о мерах, принятых истцом после получения разрешения на приостановку уступок и других обязательств);

г) интересы развивающихся стран (в части предварительного уведомления о вопросах на консультациях);

д) прозрачность и документы, представленные «друзьями спора» (в части более раннего срока доступа к окончательным докладам третейских групп на языке оригинала).

При этом председатель Специальной сессии ОРС отметил, что эти вопросы относятся к одной теме, которая касается сокращения процедурной неопределенности за счет установления конкретных сроков и повышения прозрачности. Предложенная председателем комбинация рассматриваемых вопросов также тематически соответствует ранее принятому решению ОРС о рабочей практике в отношении процедур разрешения споров (“Working Practices Concerning Dispute Settlement Procedures”, документ ВТО WT/DSB/6).

Помимо указанных вопросов, выделенных председателем в качестве кандидатов для принятия решения ОРС, некоторые участники переговоров предложили принять решения ОРС в отношении других компонентов вопросов, которые касаются формирования состава третейской группы, документов «друзей спора», гибкости и контроля со стороны членов ВТО и защиты строго конфиденциальной информации.

В заключение председатель Специальной сессии ОРС отметил, что с ноября 2017 г. удалось добиться значительных успехов в углублении понимания существующих проблем в работе Договоренности о разрешении споров, а также в уточнении и совершенствовании проектов юридических текстов. Вместе с тем, по словам Коли Сека, «отрезвляющая реальность заключается в том, что эта переговорная группа работает уже почти восемнадцать лет и до сих пор нет согласованного результата переговоров». В связи с этим Коли Сек призвал переговорную группу «еще раз удвоить свои усилия, чтобы сосредоточиться на том, что выполнимо, и быть открытыми к достижению результатов посредством постепенных шагов».

Новые рынки – новые возможности

Россия в ВТО – 5 лет: опыт, проблемы и перспективы

Пять лет России в ВТО

Елена Шапиро: в ВТО мы учимся спорить в правовом поле

Заказать заключение по интересующему вас вопросу
Загрузка комментариев...