Основные черты пограничного корректирующего углеродного механизма ЕС и его потенциальные последствия для международной торговли

2021 / Октябрь 28
Наталья Шпильковская

Наталья Шпильковская

Главный эксперт

ЕС планирует существенно изменить режим поставок в ЕС цемента, электричества, удобрений, железа, стали и алюминия посредством установления пограничного корректирующего углеродного механизма (ПКУМ), переходные положения которого, как ожидается, начнут действовать с 1 января 2023 года. Устоять под давлением регуляторных требований ЕС и более жесткой ценовой конкуренции на европейском рынке смогут, возможно, не все производители и экспортеры, поэтому важным представляется понимание содержания ПКУМ и проведение мероприятий по подготовке к новым правилам на рынке ЕС.

В этой статье рассматриваются основные элементы ПКУМ ЕС и некоторые потенциальные последствия этого механизма для международной торговли, а также описываются текущие дискуссии о ПКУМ на различных международных площадках. Цель статьи – информирование бизнеса о планируемых Евросоюзом изменениях в торговле указанными товарами и стимулирование обмена мнениями об этих изменениях и возможных путях защиты интересов российских производителей.

ПКУМ – это часть большой схемы в Европейской зеленой сделке

О своих планах по разработке ПКУМ для отдельных секторов Европейская комиссия заявила в своем Сообщении от 11 декабря 2019 г. о Европейской зеленой сделке.[1] Официальный проект Регламента ЕС о ПКУМ[2] был опубликован Европейской комиссией 14 июля 2021 г. вместе с другими проектами, составляющими Пакет мер ЕС «Fit for 55» [3].

Европейская комиссия представила ПКУМ как механизм, который будет служить важным элементом инструментария ЕС для достижения климатической нейтральности к 2050 г. путем устранения риска утечки углерода. ПКУМ – это не самостоятельная мера, а часть большой схемы мер, предусмотренных в Европейской зеленой сделке. Между ПКУМ и Европейской системой торговли квотами на выбросы (далее – EU EST) установлена тесная взаимосвязь, и, по словам Европейской комиссии, «роль ПКУМ заключается в устранении риска утечки углерода и укреплении EU EST».[4]

Согласно проекту Регламента ЕС о ПКУМ, изменение режима торговли охваченными ПКУМ товарами будет проводиться постепенно: с 1 января 2023 г. начнут действовать переходные положения, а с 1 января 2026 г. будут применяться многочисленные дополнительные требования, в том числе о покупке сертификатов ПКУМ. При этом второй этап будет включать в себя 10-летний период, в течение которого Евросоюз планирует корректировать общее количество сертификатов ПКУМ, подлежащих сдаче в компетентный орган страны-члена ЕС. Эта корректировка будет привязана к ежегодному сокращению на 10 процентных пунктов количества бесплатных квот, предоставляемых европейским производителям в рамках EU EST. Методология для этой корректировки будет разработана Европейской комиссией и принята отдельным исполнительным актом. Таким образом, предполагается, что ПКУМ будет введен в полном объеме в 2036 году.

В настоящее время проект Регламента ЕС о ПКУМ проходит законодательные процедуры, в результате которых в текущий проект могут быть внесены дополнения и изменения. На момент подготовки этой статьи у нас не было информации о датах рассмотрения этого проекта Европейским парламентом и Советом. Тем не менее, поскольку реализация Европейской зеленой сделки является приоритетным направлением для Европейской комиссии, можно ожидать, что законодательная работа по проектам Пакета мер «Fit for 55», в том числе ПКУМ, будет проходить в быстром темпе.

Следует также учитывать, что с принятием Регламента ЕС о ПКУМ работа над этим механизмом не закончится, поскольку для его имплементации Европейская комиссия должна разработать большое количество делегированных и исполнительных актов, в которых будут раскрываться многие важные детали. Положения о полномочиях Европейской комиссии по принятию таких актов содержатся во многих статьях проекта Регламента. Таким образом, представленный здесь обзор проекта Регламента ЕС о ПКУМ является предварительным.

 Охват ПКУМ по товарам и парниковым газам

Текущий проект Регламента предусматривает применение ПКУМ к определенным товарам пяти товарных групп (цементу, электричеству, удобрениям, железу, стали и алюминию). Рассматриваемый механизм будет регулировать прямые выбросы трех парниковых газов: диоксида углерода, оксида азота и перфторуглеродов. В отношении цемента, электричества, аммиака, железа и стали ПКУМ будет касаться выбросов диоксида углерода. Применительно к алюминию ПКУМ будет регулировать выбросы диоксида углерода и перфторуглеродов, а в отношении других охваченных удобрений – выбросы диоксида углерода и оксида азота.

В Приложении 1 к проекту Регламента приводится список товаров с соответствующими кодами Товарной номенклатуры CN и парниковыми газами, к которым будет применяться ПКУМ. Там же обозначены исключения из охвата ПКУМ для минеральных или химических удобрений, содержащих фосфор и калий (CN 3105 60 00), ферросплавов (CN 7202) и отходов и лома черных металлов, слитков черных металлов для переплавки (CN 7204).

Согласно пояснению Европейской комиссии, список охваченных товаров и выбросов парниковых газов со временем будет расширен.[5] До 31 декабря 2025 г. Европейская комиссия должна представить в Европейский парламент и Совет отчет о применении ПКУМ, в котором будет оцениваться возможность дальнейшего расширения охвата этого механизма на косвенные выбросы парниковых газов, отдельные товары и некоторые услуги. В частности, упоминаются товары, подверженные риску утечки углерода и расположенные ниже по цепочке создания добавленной стоимости, выбросы парниковых газов в транспортных услугах, а также услуги, которые могут быть подвержены риску утечки углерода в будущем.[6] Указывается также, что отчет Европейской комиссии должен, при необходимости, сопровождаться законодательным предложением.

 Расчет прямых встроенных выбросов в охваченных товарах

Для расчета прямых выбросов парниковых газов, высвобождаемых в процессе производства охваченных товаров, (далее – «прямые встроенные выбросы») предписывается использовать методы, изложенные в Приложении III к проекту Регламента ЕС о ПКУМ. Представленные там формулы и подходы к расчетам прямых встроенных выбросов отличаются в зависимости от категории товара. Электрическая энергия рассматривается отдельно от двух других категорий товаров: «простых» и «комплексных». Под «простыми товарами» понимаются «товары, изготовленные в производственном процессе, требующем исключительно исходных материалов и топлива с нулевыми встроенными выбросами».[7] «Комплексными товарами» будут считаться те «товары, которые требуют использования других простых товаров в процессе производства».[8] Таким образом, отсутствие или присутствие встроенных выбросов в исходных материалах и топливе будет иметь большое значение для категоризации охваченных ПКУМ товаров и использования определенной формулы расчета встроенных выбросов.

Для «простых» и «комплексных» товаров в качестве основного подхода заявлено использование фактических прямых выбросов, а при невозможности их адекватного определения потребуется применить значения по умолчанию. В отличие от «простых» и «комплексных» товаров, для импортируемой электрической энергии требуется сначала использовать значения по умолчанию и лишь при выполнении ряда условий декларант может обратиться в компетентный орган страны-члена ЕС с просьбой использовать фактические данные.

Подходы Европейской комиссии к определению значений по умолчанию вызывают у нас некоторые вопросы. Например, в проекте Регламента нет пояснений относительно требования о «надежности данных» для страны-экспортера и для каждого охваченного товара.[9] Методы обеспечения надежности данных, на основе которых будут определяться значения по умолчанию, будут разработаны Европейской комиссией позднее. Возможно, в последующих исполнительных актах Европейская комиссия пояснит, почему в отсутствие «надежности» данных будут использоваться данные о средней интенсивности выбросов 10% наихудших установок ЕС для этого типа товаров.

Такой подход к расчетам значений по умолчанию может увеличить количество встроенных выбросов на тонну импортного товара, охваченного ПКУМ. В свою очередь, это приведет к необходимости покупки бóльшего числа сертификатов ПКУМ и, соответственно, к увеличению расходов, связанных с поставкой таких товаров в ЕС, и повышению цен на эти товары.

Кроме того, формула расчета фактических прямых встроенных выбросов для «комплексных товаров» указывает на необходимость учета выбросов, связанных с производством исходных материалов. В частности, предусматривается, что для определения конкретных встроенных выбросов исходного материала, «оператор установки должен использовать значение выбросов от установки, на которой был произведен исходный материал, при условии, что данные этой установки могут быть адекватно измерены».[10] Таким образом, очевидно, что под охват ПКУМ фактически попадают выбросы, связанные с производством исходных материалов (сырья и прекурсоров) и потребляемые в производстве «комплексных товаров».

В то время как вертикально интегрированные компании могут иметь точные данные о встроенных выбросах исходных материалов, у других производителей такие данные могут отсутствовать или у них нет возможности обеспечить «адекватное измерение» этих выбросов. Однако невозможность адекватного определения данных о фактических прямых выбросах будет служить основанием для использования компетентными органами стран-членов ЕС значений по умолчанию.[11]

 Исключения для некоторых стран

Проект Регламента ЕС о ПКУМ дает возможность полного исключения некоторых стран и территорий и, соответственно, их товаров из сферы применения ПКУМ. В Разделе А Приложения II к проекту Регламента уже предусмотрены исключения для Исландии, Лихтенштейна, Норвегии и Швейцарии, а также ряда территорий (Бюзинген, Гельголанд, Ливиньо, Сеута, Мелилья)[12]. Для Исландии, Лихтенштейна и Норвегии исключения связаны с их участием в EU EST, а для Швейцарии – с двусторонним Соглашением с ЕС, соединившим их системы торговли квотами на выбросы парниковых газов[13]. Это Соглашение вступило в силу с 1 января 2020 г. после почти десяти лет переговоров.

Для получения исключения из охвата ПКУМ страна (или территория) должна выполнить два условия. Во-первых, к этой стране (или территории) должна применяться EU EST или эта страна должна заключить двустороннее соглашение с ЕС, связывающее их системы торговли выбросами. Во-вторых, цена, уплаченная в стране происхождения товаров, должна фактически начисляться на эти товары без каких-либо скидок, превышающих те, которые применяются в EU EST.

Кроме того, возможно использование исключений для поставок электроэнергии в ЕС из некоторых стран и территорий. В настоящее время Раздел В Приложения II, где будут перечислены страны и территории, получившие это исключение, оставлен пустым. Для освобождения импорта электроэнергии от применения ПКУМ надо выполнить ряд условий и требований. Предусматриваются два условия: а) рынок электроэнергии должен быть интегрирован с внутренним рынком электроэнергии ЕС посредством рыночной связи; б) не удалось найти техническое решение для применения ПКУМ к импорту электроэнергии в ЕС из этой третьей страны или территории.

Список требований для освобождения импорта электроэнергии от ПКУМ большой и касается, в частности, национального законодательства и международных обязательств в области климата.[14] Например, требуется, чтобы заинтересованная страна заключила соглашение с ЕС, устанавливающее обязательство применять законодательство ЕС в области электроэнергетики, включая законодательство о развитии возобновляемых источников энергии, а также другие правила в области энергетики, окружающей среды и конкуренции. Также требуется, чтобы заинтересованная страна приняла международное обязательство о достижении климатической нейтральности к 2050 году. В целом условия сформулированы таким образом, что для каких-то стран-поставщиков электроэнергии в ЕС они могут оказаться чрезмерными и невыполнимыми.

 Первый этап действия ПКУМ: вводится требование об отчетности декларанта с 1 января 2023 года

Согласно проекту Регламента, на первом этапе действия ПКУМ Евросоюз не будет требовать от декларанта получения разрешения на импорт охваченных ПКУМ товаров и уплаты сбора за прямые встроенные выбросы в этих товарах, поставляемых на территорию ЕС. Однако с 1 января 2023 г. ЕС планирует применять ряд новых административных требований, в том числе установить обязательство декларанта по отчетности.[15] Эти требования Европейская комиссия объясняет необходимостью сбора данных и повышения осведомленности декларантов об изменениях в режиме ввоза указанных товаров в Евросоюз.

Во-первых, с 1 января 2023 г. декларантом импортируемых в ЕС товаров, охваченных ПКУМ, должно быть лицо, имеющее регистрационный и идентификационный номер экономического оператора в ЕС («EORI»). Этот номер вместе с другими данными о товаре, в том числе соответствующем коде CN, его количестве и стране происхождения, таможенный орган ЕС должен будет передать компетентному органу страны-члена ЕС, отвечающему за осуществление ПКУМ.

Во-вторых, в период с 1 января 2023 г. по 28 февраля 2026 г. декларант должен направлять ежеквартальные отчеты об импортируемых товарах («отчеты ПКУМ»).[16] Этот отчет должен быть представлен декларантом в компетентный орган страны-члена ЕС, в который ввозились эти товары, не позднее чем через месяц после окончания каждого квартала. Наряду с информацией об общем количестве каждого вида товаров, отчет ПКУМ должен включать, в частности, данные о фактических прямых и косвенных выбросах[17], возникших в связи с производством этого товара, и цену на углерод, которая подлежит уплате в стране происхождения за встроенные выбросы в этом импортируемом товаре.[18] При этом уточняется, что учитываться может только та цена на углерод, уплаченная в стране происхождения, «которая не подлежит экспортной скидке или другой форме компенсации при экспорте».[19]

Расчет фактических прямых выбросов должен проводиться по методологии, изложенной в Приложении III к проекту Регламента и в других исполнительных актах, которые Европейская комиссия планирует принять. В этих актах будут определяться такие элементы расчета, как системные границы производственных процессов, коэффициенты выбросов и методы обеспечения надежности данных. Европейская комиссия будет также уполномочена разработать и принять методологию расчета косвенных выбросов, встроенных в импортные товары.[20]

В-третьих, непредставление декларантом отчета ПКУМ повлечет за собой «соразмерный и сдерживающий штраф на декларанта».[21] Причем уплата штрафа не освободит декларанта от его обязанности представить отчет ПКУМ за определенный квартал.

 Второй этап действия ПКУМ: с 1 января 2026 г. вводятся новые требования для декларанта, в том числе по уплате углеродного сбора

На втором этапе ЕС планирует ввести ряд новых административных требований в режиме торговли товарами, охваченными ПКУМ. Согласно проекту Регламента, с 1 января 2026 г. будут применяться такие обязательные требования, как получение декларантом полномочий на ввоз этих товаров в ЕС, покупка сертификатов ПКУМ, подготовка деклараций ПКУМ и сдача этих сертификатов и деклараций в компетентные органы стран-членов ЕС в установленные сроки. Далее мы рассмотрим некоторые из этих требований и связанных с ними положений.

1. Импортировать охваченные ПКУМ товары смогут только те декларанты, которые получили специальные полномочия в компетентном органе страны-члена ЕС. Для получения разрешения на импорт декларанту необходимо выполнить все требования и условия, предусмотренные в статьях 5 и 17 проекта Регламента. Заявления декларантов на получение таких разрешений будут приниматься компетентными органами стран-членов ЕС с 1 сентября 2025 года. С 1 января 2026 г. таможенные органы ЕС не будут разрешать импортирование[22] этих товаров, если у декларанта нет разрешения от компетентного органа на момент выпуска товаров в свободное обращение.

2. Устанавливается требование о представлении деклараций ПКУМ. Уполномоченный декларант обязан подготовить декларацию ПКУМ и представить ее в компетентный орган страны-члена ЕС до 31 мая каждого года.[23] В этой декларации должно сообщаться общее количество каждого вида товаров, импортированных в течение календарного года, предшествующего декларации, общее количество встроенных выбросов для каждого товара, и общее количество сертификатов ПКУМ, подлежащее сдаче.

Согласно проекту Регламента, ЕС позволит учесть цену на углерод, фактически уплаченную в стране происхождения товара за встроенные выбросы. Из текста следует, что учесть можно цену углерода, «которая не подлежит экспортной скидке или другой форме компенсации при экспорте».[24] Для учета уплаченной цены на углерод уполномоченному декларанту следует заявить в своей декларации ПКУМ о сокращении количества сертификатов ПКУМ, подлежащих сдаче.[25] Кроме того, в проекте Регламента предусматривается возможность заключения соглашений между ЕС и третьими странами с целью учета механизмов ценообразования на выбросы углерода в этих странах.[26]

3. Требуется, чтобы верификация встроенных выбросов парниковых газов, заявленных в декларации ПКУМ, проводилась аккредитованным верификатором.[27] На уполномоченного декларанта возлагается обязанность по обеспечению проведения верификации в соответствии с принципами, изложенными в Приложении V к Регламенту.

Верификаторы, уполномоченные на проведение проверок данных о выбросах в рамках EU EST, считаются аккредитованными для целей ПКУМ. Предоставить аккредитацию может также национальный орган по аккредитации в стране-члене ЕС при условии выполнения заинтересованным верификатором установленных требований.

4. Устанавливается требование о покупке сертификатов ПКУМ. Уполномоченный декларант должен покупать сертификаты ПКУМ у компетентного органа страны-члена ЕС по определенной цене. Сертификат ПКУМ будет представлять собой электронный сертификат, который будет соответствовать одной тонне встроенных выбросов и будет действовать в течение двух лет. При создании сертификата ПКУМ ему будет присваиваться уникальный идентификационный код, который затем будет регистрироваться в реестре страны-члена ЕС на счете уполномоченного декларанта-покупателя сертификата. Цена и дата продажи сертификата ПКУМ также будут отражены на счете уполномоченного декларанта.[28]

Стоимость сертификатов ПКУМ будет представлять собой среднее значение аукционных продаж квот на выбросы в рамках EU EST на общей аукционной платформе для каждой календарной недели. Это среднее значение будет еженедельно рассчитываться Европейской комиссией и публиковаться на ее сайте.

5. Требуется, чтобы на счете уполномоченного декларанта в национальном реестре страны-члена ЕС было определенное количество сертификатов ПКУМ. В конце каждого квартала на счете уполномоченного декларанта должно быть количество сертификатов ПКУМ, соответствующее не менее 80% встроенных выбросов, «определяемых на основе значений по умолчанию в соответствии с методиками, изложенными в Приложении III, всех товаров, импортированных с начала календарного года».[29] Если компетентный орган обнаружит, что это требование не выполнено, то он должен уведомить о корректировке и «потребовать, чтобы уполномоченный декларант сдал дополнительные сертификаты ПКУМ в течение одного месяца».[30]

6. На уполномоченного декларанта возлагается обязанность передать компетентному органу страны-члена ЕС количество сертификатов ПКУМ, соответствующее объему встроенных выбросов, заявленных в декларации ПКУМ, и верифицированных в соответствии со статьей 8 за календарный год, предшествующий сдаче сертификатов. Срок передачи сертификатов – до 31 мая каждого года.

Если обязательство по сдаче сертификатов ПКУМ не будет выполнено, то компетентный орган наложит штраф.[31] Уплата штрафа не освободит уполномоченного декларанта от обязанности сдать необходимое число сертификатов ПКУМ в этом году компетентному органу.[32]

Некоторые излишки сертификатов, оставшиеся на счете уполномоченного декларанта, можно обратно продать компетентному органу, направив до 30 июня соответствующий запрос. Однако количество сертификатов для такого фактического возврата ограничено: можно продать одну треть от общего количества сертификатов ПКУМ, приобретенных в течение предыдущего календарного года. Продать сертификат ПКУМ можно по первоначальной цене, по которой уполномоченный декларант приобрел этот сертификат у компетентного органа страны-члена ЕС.

7. Вводятся требования по учету и хранению документации. В частности, уполномоченный декларант должен вести учет документации, заверенной независимым лицом, показывающей, что заявленные встроенные выбросы облагались углеродной ценой в стране происхождения товаров.[33] Устанавливается требование по хранению доказательства фактической оплаты этой углеродной цены, которая не подлежит экспортной скидке или любой другой форме компенсации при экспорте.[34] Эти документы и доказательства должны храниться до конца четвертого года после года, в течение которого была или должна была быть представлена декларация ПКУМ.[35] В течение этого срока компетентный орган может провести проверку декларации ПКУМ на основе сведений таможенных органов и других соответствующих доказательств.

8. Предусматривается возможность применения мер по борьбе с обходом ПКУМ. В качестве практики обхода ПКУМ будут рассматриваться ситуации, когда изменение структуры торговли охваченными товарами имеет недостаточную уважительную причину или экономическое обоснование и заключается в замене этих товаров немного модифицированной продукцией, которая не подпадает под ПКУМ, но относится к сектору, включенному в сферу действия Регламента ЕС о ПКУМ.

В случае установления Европейской комиссией факта обхода ПКУМ, она уполномочена принять делегированные акты для включения такой немного модифицированной продукции в сферу действия Регламента о ПКУМ. Таким образом, выявленные и подтвержденные случаи обхода ПКУМ могут привести к дополнительному расширению перечня товаров, указанных в Приложении I.

 Последствия ПКУМ ЕС

В результате применения ПКУМ Евросоюз изменит условия конкуренции на своем рынке для импортных товаров, охваченных этим механизмом. Обеспокоенность вызывает возможное снижение ценовой конкурентоспособности ряда товаров вследствие высоких расходов на выполнение требований ПКУМ, в том числе из-за роста аукционной цены на выбросы парниковых газов, на основе которой будет определяться цена сертификата ПКУМ.

Хотя в период 2023-2025 гг. покупка сертификатов ПКУМ не будет требоваться, c первых дней вступления Регламента ЕС о ПКУМ в силу дополнительные расходы производителей и экспортеров товаров, охваченных этим механизмом, будут связаны с выполнением требований отчетности, использованием услуг декларантов, зарегистрированных в ЕС, и возможными штрафами в случае невыполнения этих требований. С 2026 г. размер дополнительных расходов на выполнение ПКУМ существенно возрастет в связи с необходимостью покупки сертификатов ПКУМ (уплаты сбора на встроенные выбросы по определенной цене) и увеличением количества административных требований. После 2026 г. расходы на соответствие Регламенту ЕС о ПКУМ также будут расти, поскольку в течение последующих 10 лет Евросоюз будет постепенно увеличивать количество сертификатов ПКУМ, подлежащих сдаче, по мере отказа ЕС от бесплатных квот на выбросы парниковых газов в рамках EU EST. Эти изменения в EU EST и ПКУМ будут стимулировать рост аукционной цены на выбросы парниковых газов.

В то время как некоторые административные расходы можно охарактеризовать как более устойчивые и предсказуемые, аукционная цена волатильна по своей природе. Например, в течение 2021 г. аукционная цена на углерод в ЕС выросла в более чем два раза: с 30 евро за тонну в начале года до 60 евро в августе и 65 евро в начале октября.[36] Резкое повышение цены эксперты объяснили стрессом на газовом рынке, возникшим из-за ожидаемых ограниченных поставок газа в Европу и высоких цен на природный газ.[37]

Однако цена в 65 евро не является пределом, и нет сомнения в том, что со временем цены на выбросы углерода будут расти. По оценке Trading Economics, через год квоты на выбросы углерода в ЕС будут продаваться на уровне 73,63 евро за тонну.[38] В ряде европейских стран цена на углерод уже выше этого уровня. Например, в 2021 г. в Швеции углеродный налог составляет 1 200 SEK (120 евро) за тонну выбросов.[39] В Швейцарии текущая цена установлена на уровне 96 CHF (90 евро) за тонну выбросов, но с 2022 г. она повысится до 120 CHF.[40] В Северной Америке цена углерода также будет расти: минимальная цена на выбросы углерода в Канаде повысится с 65 кан. долл. за тонну в 2023 г. до 170 долл. за тонну в 2030 году.[41] По оценкам ОЭСР, для достижения чистого нулевого уровня выбросов[42] к 2050 г. цена на выбросы углерода должна составлять 120 евро.[43]

ПКУМ ЕС позволит сократить лишь 0,1% глобальных выбросов углекислого газа, но изменит структуру торговли в пользу тех стран, в которых используются менее углеродоемкие способы производства.[44] Такие выводы содержатся в докладе ЮНКТАД «A European Union Carbon Border Adjustment Mechanism: Implications for developing countries», опубликованном 14 июля 2021 года.

Согласно оценкам экспертов ЮНКТАД, последствия ПКУМ будут значительно различаться в зависимости от страновой структуры экспорта и углеродной интенсивности производств. Например, «развитые страны как группа не пострадают от сокращения экспорта, поскольку многие из них, как правило, используют методы производства, которые менее углеродоемкие в охваченных ПКУМ секторах». Однако экспорт развивающихся стран в секторах, охваченных ПКУМ, сократится на 1,4% при стоимости сертификата ПКУМ по цене 44 долл. США за тонну встроенных выбросов CO2, и на 2,4%, если цена составит 88 долларов США. В докладе ЮНКТАД также указывается, что ПКУМ ЕС создаст разрыв между развивающимися и развитыми странам с точки зрения благосостояния. Развитые страны станут богаче, а развивающиеся страны – беднее. При стоимости сертификата ПКУМ в 44 долл. США доход развитых стран вырастет на 2,5 млрд долл., в то время как доход развивающихся стран снизится на 5,9 млрд долларов США.[45]

Эксперты ЮНКТАД отметили, что среди стран, имеющих самый высокий уровень экспорта в ЕС в секторах, подверженных ПКУМ, наиболее уязвимыми для этого механизма являются Российская Федерация, Китай и Турция.[46] Среди развивающихся стран ЮНКТАД выделил влияние ПКУМ на Индию, Бразилию и Южную Африку, а среди наименее развитых стран – на Мозамбик. При этом указывается, что влияние ПКУМ будет зависеть от уровня встроенных выбросов в товарах, поставляемых в ЕС, и уплаченной цены на выбросы углерода в стране происхождения товаров.

По оценкам ЮНКТАД, из-за ПКУМ некоторые страны и регионы столкнутся со значительным сокращением экспорта энергоемких товаров и снижением реальных доходов. Проблема сокращения экспорта прогнозируется у России, Сербии, Боснии и Герцеговины, Украины, Центральной Азии, Египта, Южной Африки, а также ряда стран Восточной и Южной Азии.[47] Снижение реальных доходов затронет Россию, Саудовскую Аравию, страны Северной Африки и Ближнего Востока, поскольку эти страны являются экспортерами ископаемого топлива, спрос на который будет снижаться, в том числе в ЕС.[48]

Европейская комиссия признает, что затраты на соблюдение нормативных требований ПКУМ бизнесом и органами власти будут значительными и что введение ПКУМ приведет к сокращению импорта охваченных ПКУМ товаров в ЕС-27, но считает их оправданными для достижения поставленных ЕС климатических целей. Среди стран, наиболее подверженных влиянию ПКУМ, Европейская комиссия отметила, в частности, Российскую Федерацию, Украину, Турцию, Беларусь, Албанию, Египет, Алжир и Марокко.[49]

Обосновывая необходимость ПКУМ, Европейская комиссия подчеркивает климатическую направленность этого механизма и утверждает, что получение дополнительных доходов не является целью ПКУМ[50]. Однако проведенный анализ показывает, что Европейская комиссия искала новые «собственные ресурсы» для бюджета ЕС и доходы от ПКУМ станут частью этих «собственных ресурсов».[51] Европейская комиссия ожидает, что в 2030 г. доход от ПКУМ составит 9.1 млрд евро (2.1 млрд будет получен непосредственно от ПКУМ и 7 млрд – из дополнительных аукционов в секторах, охваченных ПКУМ).

Однако оценки Европейской комиссии об ожидаемых доходах от ПКУМ не дают полной картины. Неизвестно, какие цены на углерод использовались при проведении расчетов. В связи с предполагаемым ростом цен на выбросы углерода доходы от ПКУМ, скорее всего, будут существенно выше. Европейская комиссия предоставила предположительные данные по состоянию на 2030 г., тогда как ПКУМ заработает в полную силу (в части количества сертификатов ПКУМ, подлежащих сдаче) в 2036 году. Кроме того, в сопроводительных документах к проекту Регламента нет ясности, включают ли представленные цифры доходы в связи с применением ПКУМ на импорт электрической энергии или нет.

 Члены ВТО обсуждают ПКУМ ЕС в ВТО и на других международных платформах

В Европейской зеленой сделке Европейская комиссия заявила о том, что ПКУМ будет разработан с соблюдением правил ВТО и других международных обязательств ЕС.[52] По заявлению президента Европейской комиссии Урсулы фон дер Ляйен, ПКУМ «должен мотивировать иностранных производителей и импортеров из ЕС к сокращению выбросов углерода, обеспечивая при этом выравнивание условий путем, соответствующим ВТО».[53] Однако, судя по заявлениям ряда членов ВТО в отношении ПКУМ, заверения Европейской комиссии о соответствии ПКУМ правилам ВТО подвергаются сомнению.

В рамках ВТО члены организации обсуждают Европейскую зеленую сделку, в том числе ПКУМ, в таких органах, как Комитет по торговле и окружающей среде, Комитет по доступу на рынки и Совет по торговле товарами. Более двадцати членов ВТО выступили с критикой в отношении элементов Европейской зеленой сделки и ПКУМ. Например, в июне 2021 г. на заседании Комитета ВТО по торговле и окружающей среде ряд членов ВТО, в том числе Австралия, Аргентина, Индия, Китай, Норвегия, Республика Корея, Российская Федерация, Саудовская Аравия, Турция, Украина, Япония, заявили о необходимости обеспечить, чтобы ПКУМ ЕС соответствовал правилам ВТО и обязательствам ЕС в ВТО. В частности, Турция отметила, что любой ПКУМ должен соблюдать правила ВТО и применяться так, чтобы наименьшим образом нарушать торговлю и не представлять собой замаскированное ограничение международной торговли.[54] Россия также подчеркнула, что «экологическая политика не должна приводить к навязыванию ненужных ограничений в международной торговле».[55]

В 2021 г. на заседаниях Комитета ВТО по доступу на рынки о своих обеспокоенностях в отношении ПКУМ ЕС заявили Российская Федерация, Армения, Казахстан, Киргизия, Китай, Саудовская Аравия, Бахрейн и Катар.[56] В октябре 2021 г. Россия направила свои детальные вопросы по ПКУМ, подготовленные с участием Центра экспертизы ВТО, в Комитет ВТО по доступу на рынки и Совет по торговле товарами.[57] Ответы ЕС на вопросы России и других членов ВТО позволят уточнить некоторые аспекты ПКУМ и его взаимодействие с EU EST, что позволит делегациям лучше оценить ПКУМ с точки зрения правил ВТО, в частности его соответствие правилам ГАТТ 1994 о недискриминации и тарифным обязательствам ЕС в ВТО.

Кроме того, в ноябре 2020 г. 53 члена ВТО, в том числе Австралия, Великобритания, ЕС, Канада, Казахстан, Новая Зеландия, Республика Корея, Норвегия, Швейцария, организовали проведение Структурированных дискуссий по торговле и экологической устойчивости. Эти дискуссии открыты для участия всех членов ВТО и нацелены на дополнение и поддержку работы Комитета по торговле и окружающей среде и другим органам ВТО.[58] В 2021 г. участники Структурированных дискуссий обсуждали, в частности, пограничные корректирующие углеродные меры.[59] Российская Федерация ведет мониторинг этих обсуждений. В своем заявлении представитель России подчеркнул, в частности, «недопустимость односторонних мер, которые ведут к дискриминации или установлению замаскированных ограничений международной торговли».[60]

Взаимодействие торговли и окружающей среды в целом, и вопросы ПКУМ, в частности, обсуждаются не только в ВТО, но и на других международных платформах, включая встречи стран АТЭС, BASIC, BRICS, G20. Например, в июне 2021 г. ответственные за торговлю министры стран-членов АТЭС подтвердили «важность того, чтобы торговые меры, принимаемые для борьбы с изменением климата, были недискриминационными и соответствовали правилам ВТО».[61] В сентябре 2021 г. в заявлении о сотрудничестве БРИКС в рамках многосторонней торговой системы министры торговли этих стран подчеркнули, что «все меры, принимаемые для борьбы с изменением климата, должны быть разработаны, приняты и реализованы в полном соответствии с Соглашениями ВТО и не должны являться средством произвольной или неоправданной дискриминации или замаскированного ограничения международной торговли».[62]

По итогам встречи, состоявшейся 12 октября 2021 г. в Сорренто (Италия), министры, отвечающие за торговлю и инвестиции в странах «Большой двадцатки», сделали совместное заявление, в котором они отметили, что «торговля и экологическая политика должны дополнять друг друга и способствовать оптимальному использованию мировых ресурсов в соответствии с целями устойчивого развития».[63] При этом они подтвердили, что «меры по борьбе с изменением климата должны соответствовать правилам ВТО». Тема торговли и экологической устойчивости будет также рассматриваться на саммите лидеров стран «Большой двадцатки», который состоится 30-31 октября 2021 г. в Риме.

Важным событием этой осени станет 26-я сессия Конференции ООН по вопросам изменения климата (КС-26), которая начнется 1 ноября 2021 г. в Глазго (Шотландия). В центре внимания переговоров на КС-26 будет завершение работы над Сводом правил Парижского соглашения, которые будут детализировать порядок осуществления этого международного соглашения. Наряду с вопросами повышения климатических амбиций, мобилизации климатического финансирования, актуальными темами для делегаций являются также ценообразование на выбросы углерода и ПКУМы.

По оценкам РКИК ООН, 100 стран рассматривают ценообразование на выбросы углерода как способ достижения своих национальных вкладов за счет международной торговли выбросами, механизмов компенсации, налогов на выбросы углерода и других подходов.[64] Согласно данным Всемирного банка, около 40 стран и более 20 городов, штатов и провинций уже используют механизмы ценообразования на выбросы углерода.[65] Эти механизмы покрывают около 13% годовых глобальных выбросов парниковых газов.


Наталья Михайловна Шпильковская, главный эксперт Центра экспертизы ВТО


[1] European Commission, Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, The European Green Deal, COM/2019/640 final, 11.12.2019, online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1576150542719&uri=COM%3A2019%3A640%3AFIN.


[2] European Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism, COM(2021) 564 final, 14.7.2021, online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0564.


[3] Проекты регламентов, которые вошли в Пакет мер ЕС «Fit for 55», опубликованы на сайте Европейской комиссии: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/delivering-european-green-deal_en.


[4] Explanatory Memorandum to the European Commission’s Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism, p. 4.


[5] В пункте 17 преамбулы проекта Регламента Европейская комиссия пояснила, что первоначально ПКУМ будет применяться к прямым выбросам парниковых газов, а «после окончания переходного периода и после дальнейшей оценки – к косвенным выбросам, зеркально отражая сферу применения ЕС ETS».


[6] Статья 30.2 проекта Регламента.


[7] Пункт 1 в Приложении III к проекту Регламента.


[8] Там же.


[9] Не касается электроэнергии.


[10] Пункт 3 Приложения III к проекту Регламента.


[11] Пунк 4 Приложения III к проекту Регламента.


[12] Эти территории входят в ЕС, но по отношению к ним не применяются таможенные правила ЕС, а также НДС и акцизы ЕС. Подробнее о территориальном статусе стран-членов ЕС и отдельных территориях: https://ec.europa.eu/taxation_customs/territorial-status-eu-countries-and-certain-territories_en.


[13] Agreement between the European Union and the Swiss Confederation on the linking of their greenhouse gas emissions trading systems, online: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.L_.2017.322.01.0003.01.ENG&toc=OJ%3AL%3A2017%3A322%3ATOC.


[14] Статья 2.7 проекта Регламента.


[15] Статья 32 проекта Регламента.


[16] Статья 35 проекта Регламента.


[17] Требование о предоставлении данных о фактических косвенных выбросах не касается электроэнергии.


[18] Статья 35.2 проекта Регламента.


[19] Статья 35.2(d) проекта Регламента.


[20] Статья 35.6 проекта Регламента.


[21] Статья 35.5 проекта Регламента.


[22] Под термином «импортирование» понимается «выпуск товаров для свободного обращения, предусмотренный в статье 201 Регламента (ЕС) № 952/2013». Статья 3(4) проекта Регламента ЕС.


[23] Статья 6 проекта Регламента.


[24] Статья 9.1 и 9.2 проекта Регламента.


[25] Статья 9.1 проекта Регламента.


[26] Статья 2.12 проекта Регламента.


[27] Статья 8 проекта Регламента.


[28] Статья 20.2 проекта Регламента.


[29] Статья 22.2 проекта Регламента.


[30] Статья 22.3 проекта Регламента. Возможно, что в этой статье подразумевается пополнение счета необходимым количеством сертификатов, а не их сдача компетентному органу, поскольку сертификаты должны быть сданы до 31 мая каждого года.


[31] Статья 26.1 проекта Регламента. Размер штрафа будет «идентичен штрафу за превышение выбросов, установленному в статье 16(3) Директивы 2003/87/EC, увеличенному в соответствии со статьей 16(4) этой Директивы, в год импорта товаров, за каждый сертификат СВАМ, который авторизованный декларант должен был сдать».


[32] Статья 26.3 проекта Регламента.     


[33] Статья 9.2 проекта Регламента.


[34] Там же.


[35] Статья 9.3 проекта Регламента.


[36] Trading Economics, EU Carbon Permits, Summary, online: https://tradingeconomics.com/commodity/carbon.


[37] «Carbon price rises above €60 to set new record» by Leslie Hook, Financial Times, 30 August 2021.


[38] Trading Economics, EU Carbon Permits, Forecast, online: https://tradingeconomics.com/commodity/carbon.


[39] Цена в евро по состоянию на 26 октября 2021 г.; Government Offices of Sweden, Sweden’s carbon tax, online: https://www.government.se/carbontax.


[40] Цена в евро по состоянию на 26 октября 2021 г.; IEA, Report, Global Commission on People-Centred Clean Energy Transitions, online: https://www.iea.org/reports/global-commission-on-people-centred-clean-energy-transitions/recommendation-8. Согласно докладу, «две трети налоговых поступлений Швейцарии от налога на выбросы углерода возвращаются домашним хозяйствам и предприятиям за счет сокращения расходов на медицинское страхование и выплаты по социальному обеспечению».


[41] Government of Canada, Update to the Pan-Canadian Approach to Carbon Pollution Pricing 2023-2030, online: https://www.canada.ca/en/environment-climate-change/services/climate-change/pricing-pollution-how-it-will-work/carbon-pollution-pricing-federal-benchmark-information/federal-benchmark-2023-2030.html.


[42] Для достижения чистого нулевого уровня выбросов требуется, что страны производили меньше углекислого газа, чем забирали из атмосферы. См. Объяснение КС-26, онлайн: https://ukcop26.org/wp-content/uploads/2021/07/COP26-Explained-RUSSIAN.pdf.


[43] OECD, Effective Carbon Rates 2021, p. 4, online: https://www.oecd.org/tax/tax-policy/effective-carbon-rates-2021-brochure.pdf. See also U.N.-Convened Net-Zero Asset Owner Alliance, Discussion paper on governmental carbon-pricing, p.5, online: https://www.unepfi.org/wordpress/wp-content/uploads/2021/07/FINAL-AOA-Discussion-paper-on-governmental-carbon-pricing.pdf.


[44] UNCTAD, Press Release «EU should consider impacts of new climate change mechanism on global trade, UNCTAD says», оnline: https://unctad.org/webflyer/european-union-carbon-border-adjustment-mechanism-implications-developing-countries.


[45] Там же.


[46] UNCTAD, A European Union Carbon Border Adjustment Mechanism: Implications for developing countries, p.10-11, Figure 2, online: https://unctad.org/webflyer/european-union-carbon-border-adjustment-mechanism-implications-developing-countries#tab-2.


[47] Там же, стр. 20.


[48] Там же, стр. 21.


[49] European Commission, Commission Staff Working Document, Impact Assessment Report Accompanying the document «Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism», SWS(2021) 643 final, cтр. 66.


[50] В законодательном финансовом заявлении, сопровождающем проект Регламента ЕС по ПКУМ, Европейская комиссия указала: «While revenue generation is not an objective of CBAM is expected to generate additional revenue, which for 2030 is estimated at above EUR 2.1 billion».


[51] Например, в вопросах и ответах по ПКУМ Европейская комиссия пояснила: «Наконец, как потенциальный собственный ресурс ЕС, доходы от ПКУМ будут вносить вклад в бюджет ЕС, как это предусмотрено в Межведомственном соглашении от декабря 2020 г. о бюджете и собственных ресурсах». ПКУМ упоминается в пункте 8 преамбулы Решения Совета ЕС № 2020/2053 от 14 декабря 2020 г. о системе собственных ресурсов Европейского союза и отмене решения № 2014/335/EU, Euratom (применяется ЕС с 1 января 2021 года).


[52] Сообщение Европейской комиссии, Европейская зеленая сделка, 11 декабря 2019 г., раздел 2.1.1.


[53] State of the Union Address by President von der Leyen at the European Parliament Plenary, 16 September 2020, online: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_20_1655.


[54] WTO Committee on Trade and Environment, Report of the Meeting Held on 23 June 2021, Note by the Secretariat, para. 2.100.


[55] Там же, пар. 2.105.


[56] WTO Committee on Market Access, Report (2021) of the Committee on Market Access to the Council for Trade in Goods, G/L/1407, 18 October 2021.


[57] WTO Committee on Market Access, Council for Trade in Goods, Proposed carbon border adjustment mechanism (CBAM), Questions from the Russian Federation, G/MA/W/172, G/C/W/800, 8 October 2021 г.


[58] WTO Committee on Trade and Environment, Communication on Trade and Environmental Sustainability, WT/CTE/W/249/Rev.2, 29 September 2021; WTO, First meeting held to advance work on trade and environmental sustainability, 5 March 2021, online: https://www.wto.org/english/news_e/news21_e/tessd_08mar21_e.htm.


[59] WTO Committee on Trade and Environment, Report of the Meeting Held on 23 June 2021, Note by the Secretariat, WT/CTE/M/72, 3 August 2021, Section 6.1.


[60] Там же, пар. 6.13.


[61] APEC Ministers Responsible for Trade Meeting Joint Statement 2021, 5 June 2021, online: https://www.apec.org/Meeting-Papers/Sectoral-Ministerial-Meetings/Trade/2021_MRT.


[62] Statement for BRICS Cooperation on the Multilateral Trading System, online: http://www.brics.utoronto.ca/docs/210923-trade-cooperation.pdf.


[63] G20 Trade and Investment Ministerial Meeting – October 12, 2012, G20 Ministerial Statement on Trade and Investment, online: https://www.g20.org/wp-content/uploads/2021/10/G20-TIMM-statement-PDF.pdf.


[64] UNFCCC, About Carbon Pricing, online: https://unfccc.int/about-us/regional-collaboration-centres/the-ci-aca-initiative/about-carbon-pricing#eq-6.


[65] The World Bank, Pricing Carbon, online: https://www.worldbank.org/en/programs/pricing-carbon.

Новые горизонты регулирования мировой торговли 20 апреля 2021 год 10.00 - 11.30

UNCTAD Trade Policy Dialogue, Vol.5

Harnessing e-commerce post-COVID-19: opportunities and challenges for developing economies

8 лет в ВТО: какие дивиденды получила Россия от членства?

Новые рынки – новые возможности

Россия в ВТО – 5 лет: опыт, проблемы и перспективы

Загрузка комментариев...