Взаимность: сила и слабость современной торговой политики

Взаимность является основным принципом многосторонних торговых переговоров – именно об этом говорит преамбула ГАТТ, подчеркивая намерение основателей «содействовать целям[1] (соглашения) путем заключения взаимных и взаимовыгодных договорённостей, направленных на существенное снижение тарифов и других барьеров торговле и на устранение дискриминационного режима в международной торговле».

Равенство, а скорее даже идентичность обязательств и прав по международным торговым соглашениям, традиционно являются элементом формальной взаимности в торговых переговорах. Подавляющее число торговых соглашений, включая ВТО, построены на основе этого принципа. Это и Соглашение об учреждении ВТО, и множество преференциальных торговых соглашений, включая Договор о ЕАЭС.

Но что делать, если экономические последствия выполнения обязательств или реализации прав существенно различны для сторон Договора? Например, такая проблема встает перед странами, намеренными вступить в переговоры о свободной торговле с Сингапуром. Сингапур практически не применяет таможенные тарифы для защиты внутреннего рынка. Таким образом, его обязательство об отмене пошлин в рамках ЗСТ будет носить исключительно формальный характер – взаимность соблюдена, но вклад в либерализацию и сопутствующие потери партнеров существенно разные. В таких случаях пострадавшая сторона компенсирует «недостачу», настаивая, например, на дополнительных обязательствах в сфере СФС регулирования или других мер, которые одностороннее улучшат условия доступа на рынок для ее товаров и услуг. Формально такие обязательства будут идентичными – но на практике они работают в одну сторону, например, если либерализация распространяется на сектор экономики, который успешен у одной страны и не развит у другой.

Вопрос о взаимности встал в рамках ГАТТ, когда некоторые социалистические страны во второй половине прошлого века начали переговоры об условиях участия в этом соглашении. В условиях внешнеторговой монополии они использовали инструменты планирования внешней торговли (в основном через распределение валюты), их тарифные уступки не представляли интереса для партнеров, потому что тариф не имел никакой экономической роли, и не влиял на географию или объёмы или структуру импорта. Например, таможенный тариф СССР устанавливал ставки пошлин, они уплачивались импортёрами-государственными внешнеторговыми объединениями в бюджет, но никак не влияли на программу закупок. Импорт осуществлялся из той страны и в тех объёмах, которые были утверждены вышестоящими инстанциями.

В этих условиях члены ГАТТ стали применять т.н. концепцию эффективной взаимности. В соответствии с ней, социалистические страны, присоединяющиеся к ГАТТ, в дополнение к обычным обязательствам по доступу на рынки должны были взять дополнительные обязательства, материально компенсирующие уступки стран с рыночной экономикой. Например, обеспечивать ежегодный рост импорта из стран-участниц ГАТТ на согласованный процент, или не оспаривать сохранение дискриминационных квот на импорт из социалистических стран, которые были запрещены ст.XI ГАТТ.

Эффективная взаимность обеспечивала как формальную (в рамках общих правил ГАТТ), так и материальную (в рамках протоколов о присоединении) взаимность. Вопреки ожиданиям, эта концепция не исчезла после того, как страны с плановой экономикой превратились в экономики, очевидно основанные на принципах рынка. Некоторые члены ГАТТ, а потом и ВТО продолжали практику применения дополнительных торговых ограничений, полагая, что экономики их партнёров по многосторонней торговой системе работают на принципах, отличных от тех, которые они считали «общепринятыми», например, активно используют субсидии и иные формы господдержки. Они применяли (и продолжают применять) торговые ограничения, используя серые зоны права ВТО либо его автономные интерпретации, над которыми трудятся целые бригады аналитиков. К их числу можно отнести меры в отношении стран с нерыночной экономикой, к импорту из которых применяются особые правила расчета демпинговой маржи. Такие меры едва ли законны с точки зрения антидемпингового соглашения, однако сплошь и рядом применяются просто по праву сильного.

Так принцип эффективной взаимности начал принимать форму одностороннего и часто плохо мотивированного, с точки зрения права ВТО, нападения на конкурентов. Выросшие в российских подворотнях помнят, что отказ дать прикурить по числу синяков ничем не отличался от согласия это сделать. В последние годы такая практика в торговых отношениях приобретает новый размах.

Под угрозой закрытия своего рынка, США продавливают торговое соглашение с Китаем, предусматривающее существенный рост закупок американских товаров. Причина, с точки зрения США – агрессивное нерыночное поведение Китая. Соглашение противоречит ВТО и наносит прямой ущерб многим членам организации, которые теряют практическую возможность поставлять свои товары в Китай. Однако, никто его не оспаривает, опасаясь, видимо, попасть между жерновами двух крупнейших торговых держав мира.

В новых реалиях современной торговой политики такое поведение пытается стать нормой. Идет ли речь о борьбе с изменениями климата или о торговле технологиями, крупные члены ВТО следуют новой логике: они изобретают и вводят в действие ограничения импорта, явно выходящие за рамки их обязательств, обосновывают ее мутными лозунгами борьбы за национальную безопасность или за климат во всем мире, и потом предлагают узкому списку членов ВТО сотрудничество (т.е. признание легальности требований) в обмен на неприменение ограничений или запретов.

США проигрывает споры по своим ограничениям на сталь и алюминий – но заявляет об отказе признавать эти решения. В то же время ЕС, который отозвал иск к США, получает квоту на стальной и алюминиевый экспорт и союз с США в применении мер контроля за углеродом (включая углеродный пограничный налог) против третьих стран.

Этот союз объясняется сопоставимостью вкладов США и ЕС в борьбу с климатическими проблемами и необходимостью поощрить (или заставить?) третьи страны заняться решением климатических проблем в той же форме и в том же объёме. Взаимность здесь основана не на общности целей защиты окружающей среды, а на утилитарном желании повысить экологические издержки конкурентов до собственного уровня, а как максимум – получить выгоды от продажи «антиуглеродных» технологий, которые потребуются экспортерам для снижения издержек при поставках на внешний рынок.

Именно поэтому ЕС, например, настаивает на том, чтобы третьи страны использовали те методы контроля и борьбы за снижение выбросов углерода, которые используются внутри ЕС. Аргумент третьих стран о том, что они и так борются с углеродом, например, расширением площади лесов и поощрением использования гидроэнергетики – в Брюсселе не работает, возможно, потому, что не ведет к росту издержек экспортёров этих стран. Желающие получить льготный доступ к рынку ЕС должны не только проводить такую же углеродную политику (в идеале присоединиться к рынку углеродных квот ЕС), но использовать ЕСовскую методологию расчетов выбросов, и – между строк – оборудование и технологию, производимую в ЕС. А еще приглашать специалистов, оценивающих выбросы, которые аттестованы ЕС, отчитываться по формам, утвержденным ЕС, и делать многое другое. Не можете или не хотите – платите углеродный налог в полном объёме.

Аналогичный подход использован в ЕС в документах, регламентирующих борьбу с обезлесением. Принятое недавно законодательство ЕС распространяется на пальмовое масло, крупный рогатый скот, древесину, кофе, какао, каучук и сою, а также на промышленные товары, такие как говядина, шоколад, мебель и печатная бумага. В соответствии с ним, поставщики этих товаров в ЕС должны предоставить отчет о должной осмотрительности, подтверждающий, что товары, которые они ввозят в ЕС, не поступают с обезлесенных земель и не привели к деградации лесов где-либо в мире после 31 декабря 2020 года. Они должны также доказать, что при производстве указанных товаров соблюдены все соответствующие применимые законы, действующие в стране производства.

В этом же направлении движется законодательство, касающееся безопасности некоторых продуктов. Поставки в ЕС будут возможны в случае, если при их производстве использованы продукты, одобренные в ЕС, такие, как удобрения или ветеринарные средства. На этом настаивают западноевропейские фермеры, опасающиеся последствий программы «От фермы к вилке» - одной из наиболее противоречивых элементов Зеленого курса ЕС.

У инициаторов соответствующих мер существует понимание их полного соответствия ВТО. В качестве обоснования они намерены использовать исключения по статье ХХ ГАТТ, которое предоставляет членам ВТО право при определенных условиях отходить от выполнения общих обязательств по соглашению. Будут ли соблюдены эти условия в упомянутых выше случаях – вопрос, который требует тщательного изучения третейской группой. Мнения экспертов по этим вопросам давно разделились.

Если даже будет согласие в отношении права членов ВТО вводить требования к процессам производства в том виде, в котором они заложены в решениях ЕС, легализация другого требования, ограничивающего право использовать в этих процессах неЕСовские методы, комплектующие и технологии, вызывает много вопросов. С экономической точки зрения, положительное решение станет мощным ударом по международной конкуренции в сфере товарного производства и технологий, поскольку лишит производственные цепочки стимула выработки оптимальных продуктовых и технологических решений. Если цель торговых мер – выравнивание издержек для отечественных и иностранных поставщиков – будет легализована в ВТО, мировая торговля начнет неизбежно сокращаться – ведь она существует только потому, что в разных странах существуют разные издержки на производство одного и того же товара. Реализация намерения лишить другие страны их конкурентных преимуществ другими способами (например, через запрет на торговлю углеводородным сырьем или использование конвенциональных источников энергии) вызовет невиданные доселе изменения в структуре и направлениях мировой торговли, которые ударят и по авторам этих идей.

В этой конструкции принцип взаимности останется существовать только на бумаге – или в текстах двусторонних соглашений, которые инициаторы заключат с избранными участниками мировой торговли. Ведь не может быть взаимности там, где за уступку выдают то, что и так обязан сделать, а требуют в обмен того, что - по существующим правилам - сделать совсем не обязан.

Сейчас трудно сказать, как эта тенденция будет развиваться дальше. Хороший сценарий предполагает, что все заинтересованные страны сядут за стол переговоров и договорятся о новых правилах торговли, например, в контексте общих подходов к климатической политике. Плохой – не исключает роста торговых конфликтов и углубления проблем в глобальной торговле. В любом случае, ВТО может сыграть важнейшую роль стабилизатора отношений – торговать по правилам всегда лучше, чем воевать без правил.

Медведков Максим Юрьевич

[1] Цели - повышение жизненного уровня, обеспечение полной занятости и значительного и непрерывного увеличения реального дохода и эффективного спроса, обеспечение полного использования мировых ресурсов и расширение производства и обмена товаров