Углеродный сбор ЕС: риск утечки углерода переоценен?

Риск утечки углерода, реален ли он? Есть ли у экспертного сообщества единое мнение о нем? Вопросы о риске утечки углерода не случайны, ведь, по заявлениям ЕС, на предотвращение именно этого риска нацелен пограничный корректирующий углеродный механизм ЕС (ПКУМ, известный также как ТУР, CBAM, углеродный налог или сбор).

По мнению Европейской комиссии, риск утечки углерода существует, и эта позиция понятна, поскольку в противном случае ПКУМ просто не нужен. Европейская комиссия связывает риск утечки углерода с тем, что многие международные партнеры Евросоюза не разделяют его климатических амбиций. Согласно Комиссии, этот риск существует по двум причинам: а) производство переносится из ЕС в другие страны с меньшими амбициями по сокращению выбросов парниковых газов; б) продукция ЕС заменяется более углеродоемким импортом.

«Если этот риск материализуется, сокращения глобальных выбросов не произойдет, и это подорвет усилия ЕС и его отраслей по достижению глобальных климатических целей Парижского соглашения», – утверждает Европейская комиссия.[i] Она считает, что, благодаря использованию Европейской системы торговли квотами на выбросы парниковых газов, в частности бесплатному распределению квот, «меры по защите от утечки углерода на сегодняшний день были успешными», но «более высокие цены на углерод и снижение бесплатного распределения квот могут привести к повышенному риску утечки».[ii]

Однако вопрос о реальности риска утечки углерода, вызванного экологической и климатической политикой стран, является предметом горячих споров в экспертном сообществе. Оно и понятно, поскольку от реальности риска зависит обоснованность ПКУМ. На это обращают внимание эксперты Кембриджского института лидерства в области устойчивого развития в своем исследовании «На границе: ПКУМ ЕС и его место в мире торговли», опубликованном в 2021 году. Авторы исследования представляют проблему с разных точек зрения, давая читателям возможность погрузиться в детальную аргументацию. В рамках этой статьи мы отметим лишь некоторые аргументы, показывающие сложность рассматриваемого вопроса, а также необходимость научного анализа рисков.

Эксперты отмечают, что «использование “утечки углерода” в качестве оправдания для ПКУМ обычно предполагает, что она сильная (непосредственно связана с климатической политикой, такой как установление цен на выбросы углерода), прямая (вызванная географическим перераспределением углеродоемких производств) и положительная (приводящая к увеличению выбросов в других странах)».[iii] Однако, по мнению экспертов, оценка утечки углерода является более комплексным вопросом.

В частности, эксперты приводят пример так называемой отрицательной утечки углерода, когда климатическая политика страны приводит к разработке технологий, которые затем передаются другим странам, сокращая также их выбросы парниковых газов. В результате отрицательной утечки углерода сократятся и глобальные выбросы парниковых газов.

Согласно авторам исследования, «хотя многие европейские страны передали большую часть своей тяжелой промышленности на аутсорсинг развивающимся странам, этот процесс был обусловлен в первую очередь разницей в заработной плате, а не экологическим регулированием, и поэтому не может быть отнесен к утечке углерода».[iv]

Кроме того, в исследовании указывается, что «риск утечки углерода может быть преувеличен, потому что выгоды избегания платы за углерод могут не перевешивать затраты (реальные и возможные), связанные с перемещением бизнеса, такие как бюрократическая волокита, более слабая рыночная позиция или менее развитые связи и переговорные позиции с местными политиками».[v] В этом случае, как отмечают авторы исследования, обоснование для введения ПКУМ уменьшается.

В исследовании ставится под сомнение широко распространенное среди политиков и технических консультантов мнение, что ПКУМ будет эффективен в сокращении глобальных выбросов во всех случаях. Авторы исследования подчеркивают: «Это работает только там, где отрасли страны, которая применяет ПКУМ, меньше загрязняет окружающую среду, чем такие же отрасли в других странах, то есть импорт имеет более высокую среднюю углеродоемкость, чем внутреннее производство».[vi]

Со ссылкой на прогнозы в нескольких экономических исследованиях эксперты отмечают, что ПКУМы сократят промышленные выбросы в развивающихся странах и БРИКС (Бразилии, России, Индии, Китае и Южной Африке), но увеличат выбросы в странах, которые используют ПКУМы. По мнению экспертов, «полученное сокращение глобальных выбросов, как правило, оказывается незначительным», и это при «условии, что доходы от ПКУМ не будут направлены на использование, которое увеличит экономическую активность, и, следовательно, выбросы в странах, которые их применяют».[vii]

Приведенные аргументы экспертов Кембриджского института показывают разные мнения о реальности риска утечки углерода. Вопрос сложный, и, вероятно, Европейская комиссия переоценила этот риск.

Читайте также другие статьи автора: об охвате и содержании ПКУМ ЕС; обсуждаемых поправках в проект регламента о ПКУМ; планах ЕС воспользоваться статьей XX ГАТТ 1994 для оправдания возможного несоответствия ПКУМ нормам ВТО, а также о попытке усилить обоснование ПКУМ за счет помощи ряду развивающихся стран.

Автор: Наталья Шпильковская

[i] European Commission, Communication from the Commission, The European Green Deal, Brussels, 11.12.2019 COM(2019) 640 final, Section 2.1.1; European Commission, Inception Impact Assessment, Carbon border adjustment mechanism, 4 March 2020, Section A. Context, problem definition and subsidiarity check, p.1.

[ii] European Commission, Impact Assessment Report, Accompanying the document Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing a carbon border adjustment mechanism, SWD(2021) 643 final, 14.7.2021, Annex 11: Evidence of carbon leakage.

[iii] Markkanen, S., Viñuales, J., Pollitt, H., Lee-Makiyama, H., Kiss-Dobronyi, B., Vaishnav, A. et al. (2021). On the Borderline: the EU CBAM and its place in the world of trade. Cambridge, UK: Cambridge Institute for Sustainability Leadership, University of Cambridge, P.14.

[iv] Там же.

[v] Там же.

[vi] Там же.

[vii] Там же (сноски исключены).