В споре China – Additional Duties (US) (DS558) третейская группа согласилась с претензиями США и пришла к выводу, что китайские дополнительные пошлины на импорт ряда американских товаров не соответствуют статье I:1 («Общий режим наиболее благоприятствуемой нации») и статьям II:1(a) и II:1(b) («Перечень уступок») ГАТТ 1994. Попытки Китая защитить свои меры в этом споре не увенчались успехом. Выводы третейской группы о правовой характеризации китайских мер и связанных с ней американских мер могут оказать негативное влияние на другие торговые споры, которые сейчас рассматриваются в ВТО.
Фактология спора США и Китая на первый взгляд может показаться простой, поскольку речь идет не о какой-то сложной схеме, а о понятном инструменте торговой политики – дополнительных таможенных пошлинах. Однако за этой кажущейся простотой скрывались сложные правовые вопросы, ответы на которые третейская группа должна была найти и обосновать.
В марте 2018 г. США установили дополнительные адвалорные пошлины на импорт некоторых товаров из стали и алюминия, происходящих из ряда членов ВТО, в том числе Китая. Для продукции из алюминия повышение составило 10%, для продукции из стали – 25%. Введению этих пошлин предшествовало расследование, в рамках которого проводилась оценка объема импорта и его влияния на национальную промышленность и национальную безопасность США.
Китай, как и ряд других членов ВТО, столкнувшихся с дополнительными пошлинами США, изучил дизайн, структуру, ожидаемое воздействие американских мер и оценил их как специальные защитные меры. По этой причине Китай посчитал возможным и необходимым воспользоваться своим правом на приостановление некоторых уступок и обязательств в отношении некоторых американских товаров. Руководствуясь статьей 8.2 Соглашения по специальным защитным мерам, Китай установил дополнительные пошлины на импорт 128 товаров, происходящих из США. Для 120 тарифных позиций, среди которых фрукты и производные продукты, Китай повысил таможенные пошлины на 15%. Для восьми тарифных позиций, в том числе для свинины и продуктов ее переработки, Китай ввел дополнительные пошлины в размере 25%.
Однако США не согласились ни с китайской оценкой американских дополнительных пошлин на импорт стали и алюминия, ни с установлением дополнительных пошлин на американские товары, поставляемые в Китай. Для урегулирования торгового спора США обратились в Орган по разрешению споров ВТО.[i]
Трудности этого спора заключались, в частности, в том, что обжалуемые меры Китая связаны с дополнительными пошлинами США на импорт стали и алюминия, которые обжаловались в других спорах. В рамках разных споров третейским группам требовалось установить, применяется ли Соглашение по специальным защитным мерам к дополнительным пошлинам ответчиков (США и других членов ВТО, в том числе Китая, Турции, России).
На первый план вышел вопрос характеризации американских мер. От определения характера американских дополнительных пошлин зависел исход спора в отношении китайских дополнительных пошлин. Если пошлины США оценивать как специальные защитные меры, принятые по статье XIX ГАТТ 1994 и Соглашению по специальным защитным мерам, то Китай вправе приостановить действие статей I:1, II:1(a) и II:1(b) ГАТТ 1994 в определенной степени[ii]. Если же эти пошлины США не являются специальными защитными мерами, то Китай не мог воспользоваться статьей 8.2 Соглашения по специальным защитным мерам для приостановления своих уступок и обязательств и, соответственно, возникло нарушение статей I:1, II:1(a) и II:1(b) ГАТТ 1994.
Изучив статью 11.1(с) Соглашения по специальным защитным мерам, представленные доказательства и аргументы всех сторон спора, третейская группа согласилась с США, которые настаивали на том, что их дополнительные пошлины были приняты для устранения угрозы национальной безопасности по статье XXI ГАТТ 1994 («Исключения по соображениям безопасности»). Третейская группа также согласилась с США, что статья XIX ГАТТ 1993 и Соглашение по специальным защитным мерам не применяются в этом споре.[iii]
Китай придерживался другой точки зрения и пытался ее обосновать. Например, Китай заявил, что США в ходе расследования определяли, страдает ли «отечественная промышленность» от «серьезного ущерба» из-за «увеличения объемов» импорта. Правовой тест в американском расследовании похож на тест, проводимый в расследованиях по специальным защитным мерам, и поэтому Китай настаивал на применении Соглашения по специальным защитным мерам.[iv] Однако аргументы Китая не убедили третейскую группу: она отметила, что Минторг США оценивал экономическое благополучие американской промышленности в контексте связи состояния экономики с национальной безопасностью страны.[v]
В своем правовом анализе мер США третейская группа подчеркнула связь американских дополнительных пошлин с целью обеспечения национальной безопасности, обороны и защиты критической инфраструктуры США. Третейская группа рассмотрела, в частности:
содержание Указов Президента США № 9704, 9705, 9710, 9722, которыми были установлены дополнительные пошлины и временные исключения из них для ряда стран;
заявления США в органах ВТО о том, что целями дополнительных пошлин на импорт стали и алюминия является защита национальной безопасности страны по статье XXI ГАТТ 1994;[vi]
выводы третейской группы в споре US – Steel and Aluminium Products (China) (DS544) о неприменении Соглашения по специальным защитным мерам к американским дополнительным пошлинам на импорт стали и алюминия.[vii]
По мнению третейской группы, в рассматриваемом случае[viii] внутренняя правовая основа, внутренние процедуры и уведомления о принятии дополнительных пошлин США доказывают, что правовой основой для американских мер была статья XXI ГАТТ 1994.[ix] Кроме того, третейская группа согласилась с выводами другой третейской группы о характеризации обжалованных американских мер в споре US – Steel and Aluminium Products (China) (DS544).
После вынесения определения, что Соглашение по специальным защитным мерам не применяется ни к дополнительным пошлинам США, ни к дополнительным пошлинам Китая,[x] третейская группа рассмотрела претензии США и установила, что Китай нарушил статьи I:1, II:1(a) и II:1(b) ГАТТ 1994. В итоге третейская группа рекомендовала Китаю привести свои меры в соответствие с нормами ВТО.
Согласится ли Китай с выводом третейской группы о том, что Соглашение по специальным защитным мерам не применяется в этом споре? Подаст ли Китай апелляцию «в пустоту» (в отсутствие работающего Апелляционного органа), чтобы заморозить спор и продолжать взимать дополнительные пошлины на американские товары? Ответы на эти вопросы мы узнаем в ближайшее время.
Ситуация в этом споре интересна тем, что в другом связанном споре (DS544) Китай не подал апелляцию на вывод третейской группы о том, что Соглашение по специальным защитным мерам не применяется к американским дополнительным пошлинам на импорт стали и алюминия, происходящих из Китая. То есть Китай принял этот вывод третейской группы. Однако в том споре доклад третейской группы не был принят Органом по разрешению споров, поскольку США подали апелляцию «в пустоту». США обжаловали решение третейской группы о том, что допущенные США нарушения статей II:1 и I:1 ГАТТ 1994 не могут быть оправданы статьей XXI(b)(iii) ГАТТ 1994.
Выводы третейских групп о неприменении Соглашения по специальным защитным мерам к дополнительным пошлинам США и Китая могут иметь негативные последствия для двух других споров, в которых США обжаловали меры, принятые Турцией и Россией в ответ на американские пошлины на импорт стали и алюминия. Решения третейских групп по спорам США в отношении дополнительных пошлин Турции (DS561) и в отношении дополнительных пошлин России (DS566) станут известны в конце 2023 года.
Споры Китая и США в очередной раз показали важность всестороннего изучения и правовой характеризации обжалуемых торговых мер. Оценка существа торговой меры – это один из ключевых шагов в правовом анализе. От характеризации торговой меры зависят последовательность и содержание правового анализа, в том числе решения по вопросам применения или неприменения конкретной нормы определенного соглашения ВТО к обжалуемой мере и выполнения или невыполнения членом ВТО своих обязательств. По этой причине необходимо уделять особое внимание правовой оценке и характеризации рассматриваемой торговой меры.
Автор: Наталья Шпильковская
[i] В июле 2018 г. США направили в Орган по разрешению споров ВТО запрос о проведении консультаций, а в октябре и ноябре 2018 г. – запросы об учреждении третейской группы.
[ii] Можно приостановить применение в значительной мере эквивалентных уступок или других обязательств по ГАТТ 1994. См. статью 8.2 Соглашения по специальным защитным мерам.
[iii] Доклад третейской группы, China – Additional Duties (US), пар. 7.119, 7.120, 8.1(а).
[iv] См. например, пар. 7.114-7.117 доклада третейской группы, China – Additional Duties (US).
[v] Доклад третейской группы, China – Additional Duties (US), пар. 7.115.
[vi] Доклад третейской группы, China – Additional Duties (US), пар. 7.112.
[vii] В этом споре третейская группа установила, в частности, что «определение Соединенными Штатами угрозы своей национальной безопасности в соответствии с Разделом 232 является центральным аспектом мер в отношении их правовой характеристики как запрашиваемых, принимаемых или сохраняемых в силе по статье XXI ГАТТ 1994». Доклад третейской группы, China – Additional Duties (US), пар. 7.119 (ссылки на доклад третейской группы, US – Steel and Aluminium Products (China), пар. 7.83, сноска 383, пар. 7.96).
[viii] С учетом условий статьи 11.1(с) Соглашения по специальным защитным мерам. Эта статья предусматривает: «Настоящее Соглашение не применяется к мерам, которых член добивался, а также которые применяет или сохраняет согласно положениям ГАТТ 1994 другим, нежели положения статьи XIX, и согласно положениям Многосторонних торговых соглашений, содержащихся в Приложении 1А, другим, нежели положения настоящего Соглашения, или согласно протоколам и соглашениям или договоренностям, заключенным в рамках ГАТТ 1994».
[ix] Доклад третейской группы, China – Additional Duties (US), пар. 7.112-7.113.
[x] Доклад третейской группы, China – Additional Duties (US), пар. 7.119-7.120.
13 июл 2023
7 июл 2023
20 сен 2023
18 сен 2023
