9 ноября 2022 г. Минторгом США завершена процедура пересмотра статуса российской экономики. В соответствующем меморандуме (докладе) Минторг США указывает, что «Российская Федерация (Россия) теперь должна считаться страной с нерыночной экономикой для целей антидемпинговых расследований США и административных пересмотров в связи с ростом участия правительства в ее экономике и недавним поворотом назад от рыночных экономических реформ». В меморандуме указаны причины такого изменения классификации Минторгом США.
В соответствии с разделом 771(18)(B) Закона США о тарифе при анализе рыночности экономики Минторг США проводит анализ шести факторов:
(1) конвертируемость рубля,
(2) рыночность установления заработной платы,
(3) свобода иностранных инвестиций,
(4) контроль за средствами производства (включая капитал и землю),
(5) контроль за распределением ресурсов и
(6) иные факторы.
Когда Россия стала страной с рыночной экономикой для целей расследований Минторга США?
С момента образования России как независимого государства в 1991 г. Минторг США рассматривал ее как страну с нерыночной экономикой в связи с тем, что она являлась частью СССР, как и другие бывшие республики Советского Союза после его распада. Статус страны с рыночной экономикой Россия получила в 2002 г., когда на основании заявления компаний АО «НЛМК» и АО «Северсталь» была проведена соответствующая процедура пересмотра.
Минторг США также принимал отдельные решения и в отношении других бывших республик Советского Союза, среди которых Латвия (статус получен в 2001), Казахстан (2002 г.), Эстония и Литва (2003 г.), Украина (2006 г.).
До настоящего времени для целей антидемпинговых расследований странами с нерыночной экономикой Минторг США считал следующих членов ВТО: Армения, Вьетнам, Грузия, Китай, Кыргызстан, Молдова и Таджикистан, а среди нечленов ВТО – Азербайджан, Белоруссия, Туркменистан и Узбекистан.
На что влияет статус рыночной экономики?
Признание государства страной с нерыночной экономикой влияет на методику расчета демпинговой маржи при проведении антидемпинговых расследований, когда сравниваются цены поставки товаров на внутренний рынок (нормальная стоимость) с ценами поставками товара на экспорт (экспортная цена). В соответствии с пунктом 1677(b) Закона о тарифе Минторг США может устанавливать нормальную стоимость в антидемпинговых расследованиях в отношении товаров, происходящих из государств с нерыночной экономикой, с использованием данных о стоимости факторов производства в странах с рыночной экономикой или иных подходящих странах («суррогатных» странах). При этом данный метод расчета нормальной стоимости вступает в противоречие с положениями статьи 2.2 Соглашения о применении статьи VI ГАТТ (Антидемпинговое соглашение ВТО), в соответствии с которой «издержки обычно рассчитываются на основе учетных документов экспортера или производителя, в отношении которого ведется расследование, при условии, что такие документы соответствуют общепринятым в экспортирующей стране принципам бухгалтерского учета и достаточно точно отражают издержки, связанные с производством и продажей данного товара». Фактически, применение данной методики для нерыночных стран в антидемпинговых расследованиях приводит к завышению нормальной стоимости, а значит завышению размера демпинговой маржи, которая лежит в основе определения антидемпинговой пошлины.
Почему Минторг США начал пересматривать статус?
В августе 2021 г. впервые в истории Минторг США инициировал пересмотр рыночного статуса российской экономики на основании заявления производителей карбамидо-аммиачной смеси в США. Хотя и процедура пересмотра и является достаточно технической, но она имела сугубо политический подтекст.
С учетом всех известных изменений, произошедших с момента предоставления России рыночного статуса в 2002 году, 29 октября 2021 г. Минторг США определил, что на данный момент не существует достаточных очевидных новых доказательств, оправдывающих изменение рыночного статуса России. В качестве основных источников использовались преимущественно издания международных организаций, в том числе Всемирного Банка, МВФ, ОЭСР S&P Global, Fitch Solutions.
Спустя 6 месяцев Минторгом США начата новая процедура пересмотра статуса российской экономики, результаты которой зафиксированы в меморандуме Минторга США от 9 ноября 2022 г.
Что указано в меморандуме Минторга США?
Как и в 2002 г. и в 2021 г. Минторг США анализировал состояние российской экономики в контексте 6 факторов и сделал следующие выводы:
1. Конвертируемость рубля.
В рамках рассмотрения первого фактора Минторг США оценил некоторые меры валютного контроля и меры по контролю за движением капитала, которые были введены в феврале-марте 2022 г. (в том числе, требование о конвертации экспортерами валютной выручки в рубли, ограничения на перевод личных средств на счета в иностранных банках, ограничения на вывоз наличных денежных средств или денежных инструментов из России, ограничения на сделки с лицами из «недружественных» стран, требование об оплате российского газа в рублях для некоторых стран). Отдельно Минторг США отметил увеличение ключевой ставки.
При этом, Минторг США заявил, что не все эти меры, если рассматривать их отдельно, указывают на нерыночные действия, так как многие рыночные экономики полагаются на меры денежной политики, однако почему-то в случае с российской экономикой, эти меры и их эффект на стоимость рубля признаны в качестве признака нерыночности экономики.
Комментируя повышение ключевой процентной ставки с 8.5% до 20% в начале марта 2022 г., Минторг США указал, что в США ставка по федеральным фондам в 1980 г. была увеличена до 20% в ответ на рекордные темпы инфляции того времени. Однако в случае России Минторг США трактует столь резкое повышение ключевой ставки до уровня, превышающего наблюдаемую инфляцию, как попытку удержать капитал на российском рынке путем обеспечения относительно высокой реальной процентной ставки – выше, чем в других странах.
Далее, Минторг США делает вывод о том, что «сильный рубль в сочетании с высокими ценами на энергоносители дал дополнительный эффект увеличения экспортной выручки для Правительства Российской Федерации». Можно ли назвать логичным данный вывод в отношении бюджетов ориентированных на экспорт экономик? Вероятнее всего, нет.
Уменьшение валютных резервов, которое не объясняется валютными интервенциями, Минторг США объяснил чистым оттоком капитала – опустив, правда, момент с заморозкой российских золотовалютных резервов иностранными государствами.
Более того, Минторг США стремился найти наиболее неблаговидный срез ситуации на валютном рынке, приводя данные о конвертируемости рубля по состоянию на апрель-май 2022 г. – в разгаре финансового шока. Спреды между биржевыми рублевыми курсами многих иностранных валют и банковскими обменными курсами существенно снизились в сравнении с тем периодом.
Минторг США отметил, что на стоимость российского рубля в настоящее время в значительной степени влияют меры контроля за движением капитала, валютные интервенции, а также изменения процентных ставок. И хотя эффект этих конвенциональных антикризисных мер остается – как показывает практика, значительная часть валютных ограничений смягчается, а сам курс рубля определяется балансом спроса и предложения.
2. Рыночность заработной платы.
Оценивая рыночность установления цены на труд, Минторг США отмечает общую слабость российских трудовых институтов: невысокую силу профсоюзов работников, ограниченную возможность забастовок и существенное вовлечение государства в экономику, – которые «приводят к в целом невысокому уровню заработной платы несмотря на сравнительно образованную рабочую силу».
Единственное де юре ухудшение ситуации с рыночностью зарплат Минторг США увидел в принятии Федерального закона от 14.07.2022 № 273-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», который дал российским властям полномочия устанавливать условия труда работников предприятий, включая возможность требовать от таких сотрудников работать сверхурочно.
По мнению Минторга США, этой мерой российские власти расширили свои юридические возможности контролировать рынок труда уровне предприятий и, следовательно(?), ограничили возможности работников свободно договариваться с руководством о заработной плате.
На практике негативной динамики обнаружено не было, что, однако, не помешало Минторгу США решить, что наблюдения по данному фактору говорят в пользу отзыва «рыночного» статуса у российской экономики.
3. Свобода иностранных инвестиций.
Особую роль аналитики Минторга США отводят ухудшению инвестиционного климата в России. В качестве основных аргументов в пользу таких выводов приводятся следующие инициативы. В частности, речь идет об Указе Президента РФ от 01.03.2022 № 81, которым вводятся ограничения на некоторые операции компаний из «недружественных» стран, связанные с привлечением рублевых заемных средств, возникновением права собственности на ценные бумаги и недвижимое имущество, Федеральном законе от 16.04.2022 № 114-ФЗ, ограничивающем возможности российских компаний на размещение своих депозитарных расписок на иностранных торговых площадках, и постановлении Правительства РФ от 06.03.2022 № 299. Также в своем докладе Минторг США упоминает законопроект о внешнем управлении организацией с иностранными инвестициями.
Как подчеркивается – «в результате [этих законодательных изменений] иностранные инвестиции … ушли из России» в первом квартале 2022 года. Для иллюстрации этого тезиса авторы меморандума приводят статистику, что более 1000 иностранных компаний в той или иной степени сократили свои операции на российском рынке.
Впрочем, авторы меморандума не замечают главного: как и в случае с валютным рынком, введенные ограничения были вызваны, прежде всего, стремлением купировать санкционный шок, снизить сопутствующие риски для российских компаний и предотвратить панический отток инвестиций. Можно ли рассматривать эти меры как ограничения на «степень, в которой … иностранные инвестиции разрешены» в российской экономике, если их цель – сохранение иностранного капитала?
Минторг США считает, что да. Считает, акцентируя внимание на непринятых законах. Считает, опираясь, порой, на неподтвержденные новости, что Минэкономразвития России якобы составило перечень из 60 иностранных компаний, подлежащих национализации – хотя в исходном источнике указан другой автор инициативы, а федеральное министерство не упоминается вовсе.
Считает – и это особенно важный эпизод в меморандуме Минторга США, – подчеркивая, что новый владелец сети «Вкусно – и точка», выкупивший бизнес у уходящего с российского рынка под американским же давлением «McDonald’s», посмел использовать продуктовые запасы предыдущего собственника и реализовывать «прежние … контейнеры с горчицей, прошедшие ребрендинг с новым логотипом».
Но более вдумчивый анализ подсказывает, что в действительности все (или почти все) - ровно наоборот. Не американские ли это политики оказывали давление на свои компании, призывая их покинуть российский рынок? Не ЕС ли намерен запретить своим гражданам занимать управленческие посты в некоторых российских компаниях? Не Лондонская ли биржа еще в марте остановила торги депозитарными расписками российских компаний?
Отрицать, что инвестиционный климат в стране ухудшился с конца прошлого года, было бы смело. Но отделять мух от котлет, а внешнюю помощь его ухудшению – от антикризисных мер, – нужно.
4. Контроль за средствами производства.
Обращаясь к вопросу контроля за средствами производства, Минторг США подробно останавливается на единственном аспекте: вовлеченности государства в экономику через компании с государственным участием в капитале.
Аналитики Минторга США начинают свою аргументацию со «сферического коня в вакууме» – с тезиса о том, что «сокращение ПИИ в Россию, при прочих равных, увеличит долю государственной собственности в экономике в целом». Но суть объективного анализа – как раз в том, чтобы избегать подобных условностей, и в случае с проводимым анализом ПИИ это имеет критическое значение.
Минторг США упустил как минимум две критически важных альтернативы национализации имущества: переход активов в собственность российских и иностранных частных лиц. Как показывает практика – и использованный самим же американским ведомством случай с «McDonald’s» есть отличный тому пример – в очень многих случаях выбывающие ПИИ замещаются как раз отечественным частным капиталом.
Однако этот факт, очевидно, играет в пользу сохранения рыночного функционирования российской экономики. Поэтому в отсутствие доказательств каких-либо существенных правовых изменений по сравнению с прошлогодним анализом Минторг США вновь обращается к законопроекту о внешней администрации в компаниях, покидающих российский рынок. Но цель законопроекта – предотвратить блокировку деятельности таких компаний и снизить масштабы возможного шока для российского рынка от такой блокировки. Более того, согласно законопроекту, владельцы компании смогут в любой момент ходатайствовать о возобновлении своей деятельности, либо о продаже акций.
Очевидно, что на начальных стадиях законопроект может содержать неоднозначные моменты, поэтому его анализ может привести к некорректным выводам, что делает сомнительным тот объем внимания, которое уделяется ему в меморандуме Минторга США. Не добавляет актуальности и то, что законопроект к настоящему моменту так и не стал действующей частью российского правового поля.
В качестве практических наблюдений Минторг США выделяет особую роль ПАО «Газпром» в российской экономике. Оставляя в стороне геополитические рассуждения аналитиков Минторга США как имеющие опосредованное отношение к базовым экономическим принципам функционирования российского рынка, нельзя не отметить избирательный характер американских выводов. Указывая требование по оплате некоторых поставок природного газа в рублях, американский орган расследования отмечает единственной целью – укрепить обменный курс рубля, однако опускается факт токсичности некоторых иностранных валют, вызванный рисками заморозки деноминированных в евро и долларе США активов.
Более того, весь анализ практического контроля государства за средствами производства концентрируется исключительно на структурах ПАО «Газпром». При этом ПАО «Газпром» – лишь часть российской экономики, и обоснованность не только сделанных в отношении этой компании выводов, но и их экстраполяции на весь российский рынок вызывает закономерные вопросы.
Контроль за распределением ресурсов.
Основой аргументации Минторга США в отношении контроля за распределением ресурсов в экономике, за ценообразованием на них выступают три аспекта.
Первый - Федеральный закон от 14.07.2022 № 272-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», вносящий, в частности, изменения в Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне». Изменения наделили Правительство РФ правом вводить специальные экономические меры для обеспечения проведения Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами контртеррористических и иных операций за пределами территории РФ, включая «установление особенностей правового регулирования трудовых отношений в отдельных организациях, их структурных подразделениях и на отдельных производственных объектах», «установление порядка и условий привлечения к работе за пределами продолжительности рабочего времени, в ночное время, выходные и нерабочие праздничные дни, предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков» (ст. 261.1(1)).
Однако данное нововведение точечно ориентировано на обеспечение военных потребностей в исключительных условиях. Каким образом данная мера относится к общим принципам функционирования экономики – остается вопросом.
Второй фактор – ценовое регулирование на российском рынке природного газа. Разрыв между ценами на внутреннем российском рынке и экспортными ценами, по мнению Минторга США, свидетельствует о том, что «внутренний рынок природного газа функционирует независимо от мирового рынка газа и демонстрирует растущую отстраненность России от свободно формирующихся условий спроса и предложения на мировых энергетических рынка». Однако определяющий фактор такой отстраненности, по-видимому, остается незамеченным Минторгом США, несмотря на публичные высказывания ряда европейских лидеров о стремлении отказаться от потребления российского газа. Не замечает Минторг и информации о том, что цены на американский СПГ превысили цены его поставок на внутренний рынок США в 6 раз.
Наконец, третьим фактором называется ценовое регулирование на рынке стали. Тем не менее, в отсутствие нормативных актов, которые могли бы вводить ограничения цен, Минторг США использует только новости о встрече замминистра промышленности с представителями металлургов.
Иные факторы.
В качестве прочих аргументов для обоснования «нерыночного» характера функционирования российской экономики Минторг США отмечает следующее:
1. Распространенность коррупции. В частности – снижение российских позиций в рейтинге Всемирного Банка по компоненту «Контроль над коррупцией», в том числе расположение ниже стран-партнеров по БРИКС; а также в индексе организации Transparency International (признана в России НКО-иноагентом)
2. Верховенство закона и защита прав собственности. Отмечаются случаи нарушения прав иностранных компаний на защиту интеллектуальной собственности. Однако в свете сначала заморозки, а затем и предложений о конфискации и государственных, и частных российских активов властями США, ЕС и их союзников критика выглядит достаточно неоднозначно.
3. Свобода информации. Минторг США указывает на «криминализацию независимой журналистики», аресты журналистов за публикацию «фейковых новостей», а также падение позиций России во Всемирном индексе свободы прессы.
Отдельного внимания заслуживает анализ источников информации, использованных Минторгом США. Вышеупомянутое наличие в докладе неподтвержденных новостей и сомнительных источников ставит под вопрос скрупулезность Минторга США в проверке фактов.
Внимание привлекают и даты публикации источников доклада: абсолютное большинство относится к периоду марта-июня 2022 г. – к пику экономического шока. В то же время значительная часть последовавших в последние месяцы послаблений антикризисных мер была упущена Минторгом США, что в очередной раз добавляет сомнений в объективности отражения американскими властями действительной ситуации в российской экономике и наводит на мысль, что доклад был завершен еще в июне 2022 году.
Эти обстоятельства, а также отсутствие логической связи между тезисом и выводом, избирательный характер указываемых мер, большинство из которых прекратило своей действие к июню 2022 г., а также временные сроки принятия решения, прямо указывают на политический характер выводов государственных органов США при оценке «рыночного» статуса российской экономики.
28 фев 2024
27 фев 2024
25 апр 2024
24 апр 2024
