Возможные изменения в глобальной торговой системе в связи с кризисом переговоров в рамках ВТО и формированием мегарегиональных торговых соглашений

Основные тезисы доклада профессора НИУ ВШЭ, ведущего научного сотрудника ИМЭМО к.э.н. Портанского А.П. на заседании Ученого Совета ИМЭМО РАН 22 июня 2016 г.

— В декабре 2015 г. в Найроби состоялась 10-я Министерская конференция ВТО. Ее результаты можно было бы считать вполне позитивными, если бы не одно «но». В итоговой декларации зафиксирован фактический раскол между членами по фундаментальному вопросу – мандату Дохийского раунда торговых переговоров: в то время как часть стран-членов традиционно выступила за его подтверждение, другая часть – против. Как следствие, различным оказалось и видение странами-членами будущего ВТО. Возникла ситуация утраты взаимного доверия между странами-членами , что несет серьезную угрозу Организации.

— Что привело к возникновению данной ситуации?

— В течение почти всей второй половины ХХ века ГАТТ вполне справлялось с задачам регулирования торговли, которые сводилась к принципу «Произведи товар у себя – продай его за рубежом». Экономическая глобализация в ХХ веке в значительной степени опиралась на этот принцип. Но в XXI веке торговля изменилась. Речь уже идет не только и не столько о пересечении границ товарами, сколько об их пересечении целыми производствами. А этот процесс предполагает наряду с товарными потоками через границы также и потоки инвестиций, идей, ноу-хау, рабочей силы. Отсюда следует, что современная торговая система должна содействовать государствам не только в продаже товаров и услуг, но в их производстве. Необходим новый перечень «дорожных правил».

— Справляется ли ВТО с задачей генерирования новых правил торговли в XXI веке? Как выясняется, не совсем. Вот лишь несколько примеров областей, где существует дефицит многосторонних правил: торговля в рамках глобальных цепочек добавленной стоимости (GVC); использование «зеленой энергии», инвестирование, валютная политика. Между тем, дефицит правил приводит к снижению эффективности главного элемента ВТО – Органа по разрешению споров.

— Ни кризис, ни тупик торговых переговоров Дохийского раунда не могли отменить императив движения в сторону дальнейшей либерализации и создания необходимых для изменившихся условий правил торговли. И если ВТО остается сфокусированной на задачах ХХ века и не готова создавать новые правила, то тогда эти правила будут написаны за рамками ВТО. В этом, собственно, заключается суть драмы, которую переживает нынче многосторонняя торговая система.

— К началу XXI века переговорная активность постепенно сместилась в другие сферы, в частности, в сферу региональных/пре ференциальных соглашений (РТС/ПТС). Торговля, связанная с перемещением производств, создала и продолжает создавать совершенно новые возможности. Эти возможности в последние годы находили закрепление в новых так называемых РТС «углубленного типа», которые помимо положений о торговле товарами, включают еще и положения об инвестициях, услугах, транспарентности . В результате в последние годы де-факто происходило снижение тарифов и открытие рынков в рамках РТС/ПТС в двустороннем и даже в одностороннем порядке , т.е. повсюду, кроме многостороннего формата.

— Серьезный прорыв в создании правил торговли за рамками ВТО произошел в начале октября 2015 г.: 12 государств АТР (Австралия, Бруней, Новая Зеландия, Вьетнам, Сингапур, США, Канада, Чили, Япония, Мексика, Малайзия, Перу) после длительных и весьма сложных переговоров объявили о достижении согласия по Транстихоокеанск ому торговому партнерству (ТТП). 4 октября 2016 г. в Окленде (Новая Зеландия) состоялась церемония подписания соглашения министрами 12 государств. Потенциал ТТП весьма внушителен: его доля в мировой ВВП составит около 40%, в мировой торговле – порядка 30%. Опубликованный текст соглашения подтвердил, что ТТП предполагает впечатляющий список мер по снятию торговых барьеров.

— Унифицируются правила происхождения, правила в сфере технических барьеров, санитарных и фитосанитарных мер, инвестирования, конкурентной политики, произойдет либерализация правительственны х закупок, принимаются жесткие правила в сферах защиты прав интеллектуальной собственности. Выработаны новые нормы в сфере финансовых и телекоммуникацио нных услуг, электронной торговли, передвижения персон в сфере бизнеса, а также нормы в области охраны труда, окружающей среды и, наконец, разрешения споров. Одновременно с основным документом участники ТТП подписали отдельную совместную декларацию о валютной политике, которая вступит в силу одновременно с основным соглашением партнерства. Цель декларации состоит в обеспечении транспарентных режимов обменных курсов, имеющих рыночное обоснование. В специальном заявлении по случаю подписанной декларации подчеркивается важность макроэкономическ ой стабильности для общего успеха ТТП.

— Из приведенного перечня сфер, в которых зафиксированы договоренности, видно, что в плане выработки правил и либерализации ТТП двинулось заметно дальше достижений ВТО. Такой «прорыв» не может не вызывать острой полемики вокруг содержания соглашения по ТТП как в самих странах-участниц ах, включая США, так и за пределами ТТП, что вероятнее всего усложнит рассчитанный на два года процесс ратификации документа в национальных парламентах 12 стран.

— Другим мегарегиональным торговым соглашением (МРТС), потенциал которого обещает превзойти ТТП, является Трансатлантическ ое торговое и инвестиционное партнерство (ТТИП) между США и Евросоюзом. Переговоры по нему стартовали в 2013 г. и, согласно заявлениям представителей американской администрации, должны завершиться в рамках президентского мандата Барака Обамы. Последнее, правда, вызывает некоторое сомнение, учитывая значительный перечень торговых противоречий и спорных вопросов, существующий между партнерами не первый год. Ход переговоров по ТТИП, а также проблема ратификации ТТП стали острейшими вопросами предвыборной борьбы в США.

— Мегарегиональные торговые соглашения типа ТТП и ТТИП (и, возможно, Региональное всеобъемлющее экономическое партнерство – РВЭП) действительно принесут с собой большие перемены, когда и если они будут полностью реализованы. Так, по занимаемой доле в мировой торговле они существенно превзойдут известные ранее РТС/ПТС. Это обстоятельство чревато неизбежными последствиями для действующих в международной торговле правил, каковыми на сегодняшний день являются главным образом правила ВТО. ТТП и ТТИП смогут задавать свои правила и нормы в торговле. А с учетом объема торговых обменов, на которые эти правовые нормы будут распространяться , они неминуемо будут входить в коллизию с нормами и правилами ВТО или вводить нормы там, где они на многостороннем уровне пока просто отсутствуют. Это вызывает озабоченность у многих участников международной торговли, и потому в ближайшие годы, вероятно, будут идти интенсивные дискуссии вокруг сопоставления правовых норм ВТО и МРТС. Однако, речь не идет, как полагают некоторые, о неизбежном подрыве ВТО — в мире нет серьезных игроков, которые строили бы подобные планы.

— Из последнего следует, что глобальное управление в торговле уже начинает меняться и в ближайшем будущем, очевидно, будет иметь несколько уровней или опор. Возникает естественный вопрос: окажется ли такая многоопорная система работоспособной, и какой в ней будет роль ВТО? Сегодня ВТО несомненно продолжает играть критически важную роль. Ибо старый принцип «Произведи товар у себя – продай его за рубежом» все еще важен в мировой торговле особенно для развивающихся стран. Но успех МРТС способен подорвать или, как минимум, ослабить эту роль ВТО. Выше было отмечено, в условиях торговли XXI века Орган по разрешению споров уже не всегда справляется со своей миссией.

— Смогут ли МРТС в этой новой ситуации внести позитивный вклад в разрешение споров? И вообще, способны ли они создать гармоничный глобальный торговый и инвестиционный режим? Представляется, что скорее всего создать такой эффективный режим, как существующий в рамках ВТО, в частности, относительно разрешения споров, у МРТС не получится. Хуже того, нескоординирован ный процесс развития правил в различных МРТС несет риск подрыва глобального верховенства закона и способен навредить прогрессу GVC, как и мировой торговле в целом (недаром в итоговой декларации конференции в Найроби вновь подтверждена уникальность механизма разрешения торговых споров ВТО и необходимость его дальнейшего укрепления).

— Можно предположить, что в изменившихся условиях и ВТО, и МРТС должны найти свое место одновременно. Для этого очевидно потребуется использование новых подходов. Форматы ТТП и ТТИП предполагают такие подходы. Во всяком случае в Вашингтоне полагают, что ТТИП будет открыто и для других стран, когда они смогут принять нормы и стандарты, выработанные в нем. Что касается ТТП, то перспективы его расширения уже обозначились, поскольку не менее пяти стран изъявили желание присоединиться к нему. Таким образом, нормы МРТС могут постепенно становиться нормами ВТО, что чрезвычайно важно. Кстати, данная тенденция нашла свое отражение и в материалах конференции в Найроби.

— В ближайшем будущем двигаться в рамках многостороннего формата (переговоры Доха раунда) несомненно нужно. Но при этом надо иметь в виду, что возродить центральную роль ВТО в прежнем виде уже вряд ли удастся. С другой стороны, и надежда на то, что МРТС установят некий естественный и гармоничный порядок, является иллюзией, — роль ВТО должна остаться существенной. Это дает основание предположить, что в складывающихся новых обстоятельствах система глобального управления торговлей будет становиться многоопорной. Ее естественными элементами станут региональная и многосторонняя опоры, и кроме них в качестве третьей опоры могут быть также использованы двусторонние инвестиционные соглашения. И в этой системе ВТО должна служить центральной опорой.

— Существует и менее оптимистический для многосторонней системы взгляд, согласно которому будущее ВТО зависит от способности организации адаптироваться к последним изменениям. Без реформы по приведению действующих РТС в соответствие с правилами ВТО, полагают некоторые авторитетные международные эксперты, тенденция снижения центральной роли ВТО продолжится и, не исключено, может довести ее до переломного момента, после которого страны будут игнорировать правила ВТО. В этом варианте видится риск отката в XIX век мира “великих держав”.

К этому предупреждению стоит прислушаться. Если риски мегарегиональных соглашений для третьих стран не будут вовремя устранены, то представления о конкурирующих двусторонних соглашениях могут получить дальнейшее распространение и создание соперничающих торговых блоков усилится, и тогда переломный момент может наступить значительно раньше.

— В связи с последним можно также говорить и о существующем риске экономической деглобализации. Возникновения подобной тенденции чрезвычайно опасаются протагонисты ТТИП и ТТП как в США, так и в ЕС.

— Наконец, описанное развитие МРТС (ТТП, ТТИП, РВЭП) несомненно затрагивает интересы России. Представляется, что в этом плане следует избегать поспешной реакции конфронтационног о характера. Целесообразно предпринять глубокое изучение ТТП и ТТИП с целью определения наиболее приемлемого для российской экономики варианта возможного взаимодействия с каждым партнерством.

Автор: А. С. Смбатян