Специальные защитные меры: ввести нельзя оспорить

Специальные защитные меры – один из «классических» инструментов торгового регулирования, цель которого – обеспечить механизм для «сброса пара» при принятии на себя государствами тарифных уступок. Текст ГАТТ-1947, на основании которого сформулированы тарифные обязательства государств, изначально предполагал возможность для договаривающихся сторон приостановить обязательство или отозвать уступку в отношении отдельного товара при определенных условиях, определенных в статье XIX. Такие меры назывались «чрезвычайными» (emergency).

В пакет соглашений Уругвайского раунда, который положил начало работе ВТО, вошло Соглашение по специальным защитным мерам, уточнившее условия применения мер, зафиксированных в упомянутой статье ГАТТ, и ввело в обиход термин «специальные защитные меры» (safeguard measures).

За время существования ВТО сформировалась устойчивая практика Органа по разрешению споров по вопросам применения специальных защитных мер. Апелляционным органом ВТО сформулированы жесткие правовые стандарты в отношении условий применения таких мер: в частности, указывалось, что СЗМ являются «экстраординарными мерами, которые следует применять только в чрезвычайных ситуациях»[i], что к ним применим «очень высокий стандарт доказательств наличия ущерба отрасли экономики»[ii], установлены дополнительные требования к характеру роста импорта, предшествующего введению меры, обязанность доказывать наличие «непредвиденных обстоятельств».

По мнению многих исследователей, решения Апелляционного органа привели к ситуации, в которой ввести СЗМ, соответствующую всем требованиям права ВТО, исключительно сложно.[iii]

В 2018 году США ввели СЗМ в отношении импорта солнечных панелей и стиральных машин. Оба этих решения были оспорены в рамках ВТО: первое – Китаем и второе – Республикой Корея.

Вышедшее в сентябре 2021 года решение третейской группы по спору с Китаем о СЗМ на солнечные панели[iv], как представляется, «переломило» взгляд на невозможность оправдания СЗМ в рамках ВТО. Группа отвергла все аргументы китайской стороны, подтвердив, что США верно установили как наличие непредвиденных обстоятельств, так и причинно-следственную связь между ростом импорта и серьезным ущербом. В частности, в рамках расследования Комиссия по международной торговле США указала, что причиной резкого роста импорта стало непредвиденное перемещение мощностей по производству солнечных панелей из Китая в такие страны, как Корея, Малайзия, Нидерланды и Вьетнам, после введения антидемпинговой меры на китайские солнечные панели. Третейская группа согласилась с достаточностью этого обоснования. Кроме того, решение третейской группы указывает на то, что оспаривание выводов по причинно-следственной связи без оспаривания выводов по установлению ущерба не приводит к успеху в споре. Так, Китай указывал на то, что позитивные тенденции в экономических показателях американских производителей нарушают связь между возросшим импортом и причиняемым отрасли ущербом, однако третейская группа посчитала, что роль позитивных тенденций в установлении причинно-следственной связи «снижена» в связи с тем, что связь устанавливается применительно только к негативным показателям, положенным в основу вывода о наличии ущерба, который Китаем не оспаривался. Общий вывод третейской группы по спору был беспрецедентным в отношении СЗМ: мера соответствует правилам ВТО, группа не принимает никаких рекомендаций в адрес США.

В феврале 2022 года вынесено решение третейской группы по спору с Республикой Корея о применении СЗМ на стиральные машины[v]. Эта жалоба имела больший успех: так, Корее удалось доказать, что при проведении расследования США не учли наличие непредвиденных обстоятельств; не проанализировали снижение импорта в период, непосредственно предшествующий введению меры; неверно определили отрасль экономики США, включив в нее производство запчастей к стиральным машинам; не отразили причины, по которым не учли финансовые данные одного из предприятий американской отрасли экономики и не предоставили Корее возможность провести адекватные консультации по мере. Отдельные аргументы по причинно-следственной связи Корее удалось отстоять именно благодаря тому, что группа согласилась с некорректностью определения отрасли.

Анализ решений по рассмотренным спорам позволяет говорить о том, что более глубокое исследование проблемного решения и более широкое определение его «слабых мест» в жалобе в ОРС ВТО с большей вероятностью приведет к успеху в споре. Возможно, Китаю удалось бы получить более благоприятное решение, если бы при подготовке жалобы учитывались не только аргументы по причинно-следственной связи и непредвиденным обстоятельствам, но также и по серьезному ущербу и определению отрасли экономики США.

[i] Решение Апелляционного органа по спору US – Line Pipe (DS202), пункт 80

[ii] Решение Апелляционного органа по спору US – Lamb (DS177), пункт 124

[iii] H. Mykolska. Recession, Technological Changes and Other Factors as Unforeseen Developments in Safeguard Investigations, p. 6; A. Sykes. The WTO Agreement on Safeguards: A Commentary, p.119

[iv] Решение третейской группы по спору US – Safeguard Measure on PV Products (DS562)

[v] Решение третейской группы по спору US – Safeguard Measure on Washers (DS546)