Сергей Тымма
Старший экспертРоссия – легкие коммерческие автомобили (Russia – Light Commercial Vehicles, DS479) – третий по счету спор с участием Российской Федерации в качестве основной стороны, по которому выпущен доклад третейской группы и первый для России спор, который касается применения антидемпинговых мер. Европейский союз (далее – «ЕС») обжаловал в этом деле антидемпинговые пошлины, введенные Евразийской экономической комиссией против легких коммерческих автомобилей из Германии и Италии. Российская Федерации являлась ответчиком по данному спору, поскольку действие данной меры распространялось на ее таможенную территорию. Настоящий пост посвящен обзору доклада Третейской группы (далее – «ТГ»), опубликованному 27 января 2017 года по данному спору.
Для правомерного введения антидемпинговой пошлины орган расследования обычно решает, есть ли 1) демпинг, 2) ущерб и 3) причинно-следственная связь между демпингом и ущербом.
Примечательно, акцент в этом споре был смещен в сторону правил определения ущерба и причинно-следственной связи между ущербом и демпинговым импортом. Вопросы определения демпинга были обойдены стороной. ТГ сделала несколько интересных выводов для определения ущерба в значении статьи 3 Антидемпингового соглашения (далее – «АС») как в пояснении объема обязательств органа расследования, так и в отношении бремени доказывания, которое лежит на заявителе при обосновании наличия нарушений по данной статье.
Для упрощения обзора поясним, что статья 3 АС является основной статьей Антидемпингового соглашения, регулирующей вопросы определения ущерба. Статья 3.1 устанавливает общее обязательство для органа расследования по установлению ущерба в части проведения объективного исследования на основе позитивных доказательств. Статья 3.2 устанавливает правила по исследованию эффекта демпингового импорта на цены на внутреннем рынке. Статья 3.4 устанавливает правила по рассмотрению иных, помимо демпинга, факторов, которые могут осуществлять влияние на отечественную отрасль. Статья 3.5 устанавливает общие правила по установлению причинно-следственной связи между демпинговым импортом и причиненным ущербом отечественной отрасли.
Отдельно затронут вопрос определения отечественной отрасли по статье 4.1 АС как необходимого элемента разбора. Статья 4 АС устанавливает правила по определению отечественной отрасли, которую орган расследования должен установить, прежде чем перейти к исследованию, был ли ей нанесен ущерб по статье 3 АС.
В рамках спора ЕС предъявил требования по 28 пунктам. Следуя содержанию доклада ТГ и тому, как ЕС сгруппировал эти заявления, их можно объединить в шесть групп по следующим темам:
Ниже приведем обобщение по каждой группе требований.
При определении отечественной отрасли Департамент защиты внутреннего рынка Евразийской экономической комиссии (далее – «орган расследования») учел данные единственного производителя Соллерс-Елабуга (далее – «Соллерс») и не стал учитывать данные компании ГАЗ. Не смотря на то, что эти данные были предоставлены представителями ГАЗ, орган расследования отклонил их, ссылаясь на некорректность самих данных.
Стороны спора разошлись во мнениях относительно правомерности анализа органа расследования, а именно должен ли был он также учесть и данные компании ГАЗ при определении отечественной отрасли.
ТГ рассмотрела текст статьи 4.1 АС, устанавливающей правила определения отечественной отрасли в антидемпинговом расследовании, и выделила в нем как количественные, так и качественные характеристики в определении отечественной отрасли. Если количественные характеристики (87% доли рынка у компании Соллерс) не вызвали сомнений у сторон, то в отношении качественных характеристик ТГ указала, что отказ от использования данных конкретного производителя при определении отрасли не должен вести к искажающему эффекту для анализа наличия ущерба отрасли. Поскольку орган расследования знал о существовании второй компании (ГАЗ), и вторая компания подала свои данные, орган расследования был обязан их учесть. В результате ТГ посчитала действия органа расследования не как объективного и беспристрастного, а как органа, действующего с целью достижения определенного результата в расследовании (с установлением антидемпинговой пошлины).
При этом Российской Федерацией были поданы следующие аргументы:
А) Требования статьи 3.1 АС об использовании позитивных доказательств является своего рода исключением из определения отечественной отрасли, как оно указано в статье 4.1 АС. Напомню, что термин позитивные доказательства Апелляционный орган в деле США – Горячекатаный прокат (US – Hot Rolled Steel, DS184) связал с качеством доказательств, на которые орган расследования может полагаться. Прилагательное «позитивный» означает, что доказательства должны быть подтверждаемыми, объективными, достоверными и которые могут быть проверены. Орган расследования ссылался на ошибки в данных предоставленных компанией ГАЗ, поэтому, по мнению Российской Федерации, эти данные не могли быть использованы в качестве позитивных доказательств.
Б) Орган расследования не нарушил положения статьи 4.1, поскольку изначально он определил отечественную отрасль как обе компании, но в результате некорректных ответов на вопросники со стороны ГАЗ, данные этого производителя были исключены из определения отрасли.
ТГ не приняла сторону Российской Федерации, сконцентрировав свой анализ на тексте статьи 4.1 АС и не найдя в ней правовых оснований для взаимного прочтения требований к установлению домашней отрасли через статью 3.1 АС.
При рассмотрении вопроса о выборе периодов для расследования, в рамках которых происходит анализ отечественной отрасли и воздействия демпингового импорта на отечественную отрасль, перед ТГ встал вопрос: является ли выбор неравномерных и непоследовательных периодов со стороны органа расследования нарушением статьи 3.1 АС в контексте проведения объективного анализа?
ТГ отметила, что статья 3.1 АС не устанавливает обязательства по использованию конкретных периодов при проведении расследований. Однако статья 3.1 требует от органа расследования, чтобы выбор таких периодов вел к объективному и беспристрастному анализу при определении ущерба и причинно-следственной связи между демпингом и ущербом.
ЕС настаивал на том, что выбор периодов расследования был предложен компаний Соллерс в их заявлении на проведение расследования, что в итоге и отражено в финальных документах органа расследования. Здесь ТГ очень внимательно отнеслась к требованиям заявителя в сравнении с фактическими обстоятельствами дела. ТГ не нашла в заявлении Соллерс предложений по периоду расследования, которое бы было отражено в финальном документе о расследовании.
Отдельным аргументом со стороны ЕС являлась ссылка на рекомендации комитета ВТО по антидемпинговым практикам в отношении периодов сбора информации для антидемпинговых расследований (приняты 5 мая 2000 года). Данный документ рекомендует органам расследования объяснять свой выбор периодов расследования и периодов сбора информации для расследования. ЕС настаивал, что такой документ подтверждает обязательство органа расследования по объяснению выбора таких сроков. ТГ отметила, что документ, принятый Комитетом по антидемпинговым практикам, является, прежде всего, рекомендацией, и не несет в себе ни обязательств для членов ВТО, ни каких-то юридических последствий в сфере толкования норм соглашений ВТО. В то же время он является выражением общего понимания сторон в отношении лучших практик, которые существует при применении Антидемпингового соглашения. Таким образом, ЕС не предоставило достаточного правового базиса для обоснования требования наличия у органа расследования обязательства по предоставлению объяснений использования выбранного периода расследования. В итоге данное заявление было отклонено.
При проведении анализа эффекта сдерживания цен и влияния на них демпинга орган расследования в качестве отправной точки взял цены и ситуацию на рынке на момент 2009 года. По мнению ЕС, использование данной отправной точки в расследовании ведёт к его необъективности и отсутствию беспристрастности, поскольку информация от 2009 года отражает ситуацию финансового кризиса, когда потребители были склонны покупать отечественный продукт в силу того, что он дешевле. ТГ в своем анализе подчеркнула, что использование этих данных само по себе не является нарушением, даже если такие данные были взяты в условиях финансового кризиса. Однако нужно как минимум учитывать, что на рынке существовали такие условия. Если же орган расследования считает, что такие условия не влияют на факт наличия ущерба и причинно-следственной связи, то он как минимум, будучи объективным и беспристрастным, должен предоставить объяснения, почему эти факторы не были учтены в своем анализе. Таких объяснений в ходе расследования в отношении легких коммерческих автомобилей предоставлено не было. Поэтому ТГ признала нарушение статьи 3.1 и 3.2 АС.
Другим спорным вопросом явилось решение органа расследования использовать в своем анализе на разных стадиях расследования цены, отраженные в разных валютах. ЕС настаивал, что использование различных цен без объяснения является нарушением статьей 3.1 и 3.2 АС. ТГ не приняла сторону ЕС, поскольку он не указал причин, по которым использование российской валюты при наличии цен на домашнем рынке и конвертировании их в доллары США для сравнения с импортными ценами будет менее объективно, чем конвертирование импортных цен, которые изначально установлены в долларах США, в рубли для целей сравнения. Таким образом, акцент с обязательства органа расследования по статям 3.1 и 3.2 АС был смещен в сторону бремени доказывания заявителя по установлению таких нарушений.
При рассмотрении влияния демпинговой цены на цены на аналогичный товар на внутреннем рынке ЕС пытался отстоять позицию, что когда существует разница в ценах между ценами на внутреннем рынке и импортными ценами, и импортные цены выше, то такая разница, как минимум, дает основания для сомнений в обеспечении демпинговыми импортными ценами сдерживающего эффекта на рост цен на отечественном рынке.
ТГ не приняла позицию ЕС, отметив, что цены на внутреннем рынке и ее тенденции для целей определения наличия сдерживающего эффекта исследуются и устанавливаются без привязки к импортным ценам. Если же после установления таких цен обнаружится разница по отношению к импортным ценам в пользу последних, у органа расследования не возникает обязательства отдельно объяснять такую разницу.
Кроме того, анализ изменения импортных цен в сравнении с изменением цен на внутреннем рынке в аналогичные периоды подтверждают такое влияние: постоянный рост цен с 2009 по 2011 год на внутреннем рынке, в то время как анализ импортных цен в 2010 году отражает снижение, даже несмотря на введение ввозной пошлины в 15% в 2011 году.
Также ТГ отклонила заявление по обязательству органа расследования сравнивать импортную цену и внутренние цены для определения эффекта сдерживания. В этом заявлении ЕС не представил необходимых доказательств, показывающих необходимость органу расследования как независимому и беспристрастному органу провести такой анализ. Поскольку статья 3.2 АС отдельно не предписывает подобного обязательства, нарушения без наличия соответствующих доказательств установлено не было.
ЕС также заявил, что орган расследования при оценке сдерживающего эффекта от демпинговых цен не исследовал вопрос, сможет ли рынок принять повышение цен. В этой связи ЕС сослался на два факта: 1) цены на внутреннем рынке во время периода расследования постоянно повышались, и 2) произошло увеличение издержек на производство товара расследования. ТГ отметила, что вопрос о том, должен ли орган расследования по статье 3.2 АС исследовать способность рынка принять повышение цен, подлежит оценке исходя из предоставленных доказательств. Если представленные доказательства подвергают сомнению факт возможного принятия повышения цен со стороны рынка, то орган расследования обязан исследовать этот вопрос. Сам факт того, что цены в период расследования повышались и были повышены издержки на производство, не подвергает сомнению способность рынка принять более значимое повышение цен. На основании этого заявление ЕС по данному основанию был отклонен.
ЕС также заявил, что орган расследования в своем анализе по статье 3.2 АС не учел воздействие единственного конкурента ГАЗ на возможное сдерживающее влияние на цены на внутреннем рынке. В данном контексте вопрос заключался в том, являлся ли достаточным анализ влияния на состояние отечественной промышленности конкуренции со стороны ГАЗ как иного факторы по статье 3.5 АС, где орган расследования, рассмотрев вопрос конкуренции, отмел его в качестве фактора влияющего на ущерб, либо необходимо было провести дополнительное исследование по статье 3.2 АС в части установления причинно-следственной связи. ТГ посчитала выводы по статьям 3.5 и 3.2 АС как поглощающие друг друга в данном случае и установила отсутствие необходимости со стороны органа расследования проводить отдельное расследование в отношении установления влияние по статье 3.2 АС, если оно уже приведено в рамках статьи 3.5 АС. На этом основании заявление ЕС было отклонено.
Отдельным пластом спора являются заявления ЕС по неисследованию органом расследования состояния отечественной отрасли с использованием позитивных доказательств.
В отношении несоответствий данных по прибыли и производственным ресурсам между данными ответов на вопросники от производителей и данными финального доклада о расследовании ТГ отклонила требования ЕС. ТГ сослалась на то, что для заявителя недостаточно показать только лишь наличие расхождений. Заявителю также необходимо объяснить, насколько эти расхождения подвергают сомнению выводы органа расследования, чего ЕС в данном споре не сделал.
В отношении некорректности сравнения влияния экономических факторов ТГ отклонила заявления ЕС о нарушении статьи 3.4 АС, поскольку расхождения в начальных периодах, взятых для сравнения, само по себе не ведет к установлению нарушения по статье 3.4 АС. Такой вывод верен, если расхождение не повлияло на оценки самих экономических факторов. Анализ по статье 3.4 АС должен оцениваться в целом. Таким образом, ТГ отклонило заявление ЕС.
ТГ согласилась с заявлением ЕС о нарушении по статье 3.4 АС в части неучета вопроса величины демпинговой маржи при влиянии на ущерб. Российская Федерации при этом ссылалась на то, что вопрос величины ущерба был исследован при определении отечественной отрасли по статье 4.1 АС и, таким образом, требования статьи 3.4 АС соблюдены. Однако, по мнению ТГ, орган расследования оценил только демпинговую маржу в контексте превышения размера de minimis для проведения совместного анализа для нескольких стран. Однако отдельно не было указано влияния самой маржи на отечественную отрасль. Таким образом, ТГ признала нарушение по статье 3.4 АС.
Отдельно стоял вопрос об учете факторов в публичном докладе органа расследования в противовес конфиденциальному докладу. ТГ заняла позицию Российской Федерации, отметив, что обязательства по учету факторов при проведении оценки состояния отечественной отрасли не подразумевает под собой обязательство опубликования всего анализа в публичном докладе расследования. Таким образом, эти требования ЕС были отклонены.
При оценке нарушений по статье 3.5 АС – положения про причинно-следственную связь – многие выводы напрямую зависят от предыдущих выводов ТГ при рассмотрении спорных вопросам по статьям 3.1, 3.2 и 3.4 АС. Так, неучет состояния финансового кризиса 2009 года при оценке сдерживающего эффекта привел к нарушению по статье 3.5 АС при установлении причинно-следственной связи.
Возврат значений импорта в 2011 году к цифрам 2008 года, будучи следующим фактором, внимание на который обращали представители ЕС, сам по себе не может означать отсутствия причинно-следственной связи. Орган расследования при проведении анализа рассматривал ситуацию шире: он учитывал тенденции развития объемов импорта. Таким образом, орган расследования пришел к выводам, аналогичным тем, к которым бы пришел объективный и беспристрастный орган расследования, по мнению ТГ.
ТГ также отклонила все заявления ЕС относительно нерассмотрения различных факторов при проведении анализа причинно-следственной связи. Факт расторжения лицензионного соглашения между Fiat и Соллерс был отклонен, поскольку не была установлена со стороны заявителя связь между данным фактом и ущербом отечественной отрасли. Другие факторы, такие как финансовых трудности совместного предприятия между Fiat и Соллерс, или прекращение государственных программ поддержки, были не учтены по причине отсутствия знания органа расследования от таких фактах при проведении расследования. Вопрос конкуренции со стороны ГАЗ был отклонен по причине отсутствия со стороны производителей каких-либо аргументов на этот счет в рамках самого расследования. Кроме того, вопрос конкуренции автомобилей на дизельных и бензиновых двигателях был решен на стадии определения аналогичности товаров с отрицательным результатом.
ТГ согласилась с заявлением ЕС в отношении нарушений со стороны органа расследования по работе с конфиденциальной информацией по статье 6.5 АС в том смысле, что орган расследования не затребовал достаточные объяснения от производителей для придания информации статуса конфиденциальной.
В этой связи ТГ также признала нарушение по нераскрытию существенных фактов расследования в соответствии со статьей 6.9 АС, которые были отнесены к конфиденциальной информации с нарушениями по статье 6.5 АС.
Алексей Петренко
Ведущий эксперт Центра экспертизы ВТО2019 / август 19
