Реформа ВТО: в чем смысл и каковы перспективы?

На протяжении нескольких последних лет необходимость реформирования Всемирной торговой организации стала одной из центральных тем обсуждения на женевской площадке. Что же на самом деле подразумевается под реформой ВТО и насколько успешно движется эта работа?

Практически все международные организации ставят перед собой подобные задачи. Ситуация в ВТО не является исключением. Недавно ВТО отметила 30-летний юбилей. За три десятилетия свод международных торговых правил, правила и процедуры ведения многосторонних переговоров и дискуссий не могли не устареть. Для того, чтобы сохранить релевантность в непростых современных условиях и обеспечить эффективность своей деятельности, организации требуется «перезагрузка». Эту точку зрения разделяют все члены ВТО, включая Россию.

Однако проблема состоит в том, что различные участники организации формулируют направления, механизмы и ожидаемые результаты реформы, исходя из собственного видения, а также торгово-политических приоритетов. Поэтому на сегодняшний момент удалось лишь в определенной степени систематизировать возможные параметры реформы, а также договориться о некоторых отдельных процедурных улучшениях в работе ВТО.

Разберемся, в чем заключаются основные трудности и противоречия.

Многие делегации видят в качестве важной задачи реформы восстановление функции ВТО как органа по выработке новых правил торговли. Действительно, переговоры по ряду направлений безрезультатно длятся годами и даже десятилетиями. Тем временем важные сферы международной торговли (например, электронная коммерция) остаются не охваченными многосторонними регулятивными нормами, что не может не сдерживать их развитие. В этой связи обсуждаются различные идеи, как обеспечить «конечность» переговорных процессов и нацеленность их участников на результат: заключение новых, юридически значимых соглашений.

Однако эти усилия наталкиваются на отсутствие взаимопонимания между членами ВТО относительно охвата переговорной повестки ВТО. Например, в то время как ЕС и другие члены т.н. «Оттавской группы» активно выступает за начало формальных переговоров по таким вопросам, как уточнение правил предоставления промышленных субсидий и взаимосвязь торговли и экологической устойчивости, Индия и ЮАР при широкой поддержке других развивающихся стран (РС) настаивают на том, что сначала необходимо завершить переговоры по темам, включенным в мандат Дохийского раунда еще в 2001 году. Для развивающегося лагеря приоритетом является практическая реализация центрального принципа Доха-раунда – идеи содействия развитию – с тем, чтобы в правилах ВТО были закреплены нормы, расширяющие набор торговых льгот и привилегий для РС.

Многие члены ВТО настроены в рамках реформы ВТО повысить транспарентность переговорных процессов. Не секрет, что зачастую ключевые договоренности вырабатываются и достигаются не в ходе официальных заседаний, а в рамках неформальных кулуарных «посиделок», к участию в которых приглашаются далеко не все делегации. «Притчей во языцах» стал формат т.н. «зеленых комнат» - встреч избранных делегаций по приглашению гендиректора ВТО. Такая практика не могла не вызывать раздражение тех участников переговоров, которые оставались «по ту сторону закрытых дверей», и требование с их стороны обеспечить транспарентность и инклюзивность переговоров. Следует отметить, что эта критика (звучавшая, в том числе и со стороны России), уже возымела действие в плане повышения уровня открытости дискуссий и вовлеченности в него всех заинтересованных участников.

Еще один важный вопрос, обсуждаемый в контексте реформы ВТО: как сохранить центральный для организации принцип принятия решений консенсусом и в то же время не допускать, чтобы участники переговоров злоупотребляли этим принципом, фактически блокируя решения, поддерживаемые подавляющим большинством других членов организации? Такое, к сожалению, нередко происходит в ВТО и препятствует достижению многосторонних договоренностей. Обсуждается концепция т.н. «ответственного консенсуса» («если блокируешь – должен аргументированно обосновать свою позицию и вместе с остальными искать пути выхода из тупика»), однако пока далеко не все готовы согласиться на включение этого понятия в правила ведения переговоров.

Подавляющее большинство членов ВТО рассмаривает в качестве ключевого направления «реформенной» повестки возобновление работы двухступенчатого органа по разрешению торговых споров ВТО. Мотивация очевидна: в чем смысл международных правил, если не обеспечивается ответственность участников за их нарушение?

Неформальные обсуждения различных аспектов реформирования системы разрешения споров ВТО ведутся с февраля 2023 года, но пока их реальной перспективой видится лишь набор предложений по «техническим» улучшениям процедур разрешения споров. Основной проблемой остается позиция США, которые, в свое время заблокировав работу нынешнего Апелляционного органа ВТО, продвигают собственное видение обновленной системы. Другие участники дискуссий относятся к американским предложениям весьма скептически, расценивая их как «откат» к более слабой модели разрешения споров, существовавшей во времена ГАТТ. Решение, принятое на 13-й Министерской конференции ВТО, подтверждает нацеленность на завершение переговоров по реформе системы разрешения споров в 2024 году. Однако шансов на то, что это намерение будет реализовано, учитывая неопределенную предвыборную ситуацию в самих США, прямо скажем, немного. Характерно, тем не менее, что члены ВТО продолжают активно обращаться в Орган по разрешению споров для преодоления взаимных торговых разногласий.

На фоне пробуксовки наиболее субстантивных элементов реформы делегации появилась идея «реформы действием». Это громкое название подразумевает принятие отдельных решений, направленных на улучшение тех и иных процедурных аспектов деятельности рабочих органов ВТО. Здесь ситуация выглядит лучше: за последние месяцы были не только сформулированы и обобщены конкретные предложения, поступившие от членов организации, но и принят ряд конкретных решений. Результаты работы были представлены в ходе 13-й Министерской конференции (документ WT/MIN(24)/7/Rev.1). Среди принятых мер отмечается упорядочение подготовки к заседаниям Генсовета и других органов ВТО, улучшение планирования графика мероприятий для избежания организационных накладок, более широкое использование цифровых инструментов (онлайн-формирование повесток заседаний, облегчение доступа к документам, выносимым на обсуждение, совершенствование электронных баз данных и.т.д.). Всего к концу 2023 года только в сфере компетенции Совета ВТО по торговле товарами было принято 127 «реформенных» мер, улучшающих работу как самого этого важного органа ВТО, так и подчиненных ему 14 комитетов и рабочих групп. В июле 2023 года быд завершен очередной пересмотр деятельности Органа ВТО по обзорам торговой политики. По итогам также был принят ряд решений, повышающих эффективность этого инструмента ВТО (составление электронной базы вопросов, задаваемых в ходе обзоров, и ответов на них; повышение ответственности членов ВТО за своевременное и качественное предоставление ответов).

«Реформу действием» было бы неверно расценивать исключительно как попытку участников ВТО «делать хорошую мину при плохой игре», выдавая технические и процедурные улучшения за реформу как таковую. Действительно, все эти меры не способны решить главные и давно назревшие проблемы организации. Однако надо учитывать, что в условиях ослабленной системы разрешения споров публичное обсуждение торговых барьеров в рабочих органах ВТО (в том числе в ходе обзоров торговой политики) становится наиболее эффективным инструментом организации, помогающим ее участникам достигать своих торгово-политических целей.

Таким образом, хотя реализация реформы ВТО в целом – это задача как минимум на несколько лет, усилия, достигнутые в части повышения транспарентности торговых режимов членов организации и информированности участников мировой торговли о действующих или планируемых к принятию торговых мерах, а также в части снижения уровня бюрократии в деятельности самой ВТО, следует рассматривать как безусловно полезные шаги.

Дмитрий Лякишев