Алексей Петренко
Ведущий эксперт Центра экспертизы ВТОНаши семинары от 7 декабря 2018 г. и от 7 марта 2019 г. о региональных торговых объединениях оставили много вопросов для последующего изучения Соглашения между США, Мексикой и Канадой (United States-Mexico-Canada Agreement или USMCA), подписанного 30 ноября 2018 г. Будучи заменой соглашения НАФТА, – морально устаревшего, по мнению американского президента, – эта сделка интригует введёнными новеллами. Станут ли новые правила вызовом для мировой торговли и каково их соотношение с соглашениями ВТО – об этом пойдёт речь в небольшой серии заметок, посвящённых НАФТА 2.0. В первой публикации были проанализированы уникальные положения нового правового режима об условиях заключения его участниками торговых соглашений со странами со статусом нерыночной экономики. Эта заметка содержит обзор изменённых правил доступа на канадский рынок молочной продукции и сопутствующие обязательства Канады в сфере экспорта.
Сложные отношения производителей молочной продукции Канады и США
Рынок молочной продукции Канады считается одним из самых закрытых и защищенных. Эта его оценка обусловлена высокими торговыми барьерами, которые установлены для поставок из других стран. Производители молочной продукции из США получают квоту в 3.25% от объема канадского рынка, по исчерпании которой применяются тарифы в пределах от 200% до 300% от стоимости товара. Поставки за пределами квоты едва ли выгодны.
Непроницаемость этих барьеров означает также и то, что рынок Канады имеет большой потенциал для ввоза соответствующей продукции из других стран в случае их снятия. Пока этого не произошло, одной из попыток обойти закрытость канадского рынка иным способом стали поставки молока двойной фильтрации ("diafiltered milk") из США в Канаду. На этот товар не распространялись описанные выше условия ввоза, следующие из правил НАФТА, поскольку технологический процесс двойной фильтрации был разработан позже и поэтому положения этого торгового соглашения не содержат упоминания о молоке, получаемом таким образом. Кроме того, особенности этого продукта, подходящего для использования в качестве одного из компонентнов для производства сыра, позволили ввозить его в обход общих правил как ингредиент для создания другого товара.
Канада не производила этот продукт, но в ответ на возросшие поставки американских товаров из молока она укрепила поддержку отечественного производителя. Для этих целей северный сосед США установил систему государственных цен для определённых категорий молочной продукции, а также начал использовать иные методы стимулирования её производства (программа широко известна как "класс 7"). Следствие применения этой программы – искусственно заниженная стоимость составляющих молока, произведённых в Канаде.
Данный случай поддержки своего производителя не единичен для Канады. Отношение Канады к отечественным производителям молочной продукции системно: рассматриваемый рынок широко известен усиленной поддержкой и регулированием со стороны государства в целом в отношении этой отрасли сельского хозяйства. В конечном счёте канадские производители этой продукции имеют выгодные условия для производства и продвижения товара, в том числе и за рубежом.
Этими условиями и озабочены производители молочной продукции США. Товары Канады обладают повышенной конкурентноспособностью вследствие поддержки со стороны своего государства, а значит, они препятствуют производителям из США расширять своё присутствие на других рынках.
Таким образом, отношения производителей молочной продукции Канады и США не могли не стать предметом обсуждения во время переговоров о заключении Соглашения между США, Мексикой и Канадой (далее – новое Соглашение или НАФТА 2.0).
Общие договорённости между Канадой и США в рамках нового Соглашения в отношении молочной продукции
Перед США стояла двойная задача по защите интересов отечественных производителей молочной продукции в ходе переговоров о НАФТА 2.0. Эта задача включала в себя стремление, во-первых, увеличить долю на рынке Канады, занимаемую экспортерами США, и, во-вторых, ограничить влияние Канады на мировые рынки товаров из молока.
Вместе с заключением нового Соглашения, США удалось продвинуться в достижении обоих этих целей. Квота для импорта молочной продукции из США в Канаду была повышена с ранее действующих 3.25% до 3.6% объема рынка Канады. Как и по правилам оригинального соглашения, по исчерпании этой квоты применяются заградительные тарифы. Повышение квоты не выглядит значительным в относительном выражении, но по оценкам экспертов, дополнительная доля рынка оценивается в $70 млн.
Эффект сдерживания конкурентноспособности молочной продукции Канады заключён в двух положениях. Согласно первому Канада обязуется устранить отдельные программы поддержки молочной продукции (уже упомянутый выше класс 7, а также класс 6) через полгода после вступления в силу НАФТА 2.0. Отнесение товаров к этим классам позволяло их производителям претендовать на особые условия поддержки государства.
Вторым нововведением для целей ограничения вывоза товаров из Канады, представляющим основной интерес этой заметки, стало её обязательство применять экспортные пошлины в отношении молочной продукции. Активный рост производства продуктов, затронутых этим требованием США, вызвано в том числе и программой поддержки на основе класса 7.
Обязательство Канады по применению экспортных пошлин в отношении отдельных категорий молочной продукции
Пункт 8 статьи 3.A.3 нового Соглашения содержит особые правила в отношении экспорта трёх категорий продукта (концентрата молочного белка, сухого обезжиренного молока и молочной смеси). Если объемы мирового экспорта этих товаров из Канады превышают установленный порог, то в отношении поставок за рубеж за пределами этого лимита должна применяться экспортная пошлина в оставшийся период года. Размер этой пошлины определен в канадских долларах, уплачиваемых за килограмм продукта.
Эффективность этого правила подкреплена обязательством Канады по мониторингу своего экспорта. Соответствующие данные Канада должна передавать США на основе субпозиций товарной номенклатуры в отношении каждого месяца и не позднее по завершении 30 дней после окончания каждого отдельного месяца.
Предполагается, что экспортные пошлины будут иметь сдерживающий эффект. Вывоз товара с уплатой таких пошлин будет менее выгоден для производителей молочной продукции, чем раньше, когда эти пошлины не применялись. Соответственно, объемы экспорта Канады должны будут сократиться. Из этого следует, что экспортные пошлины в своем эффекте будут искажать торговлю.
Как и любое другое искажение мировой торговли, включение этих правил в новое Соглашение закономерно ставит вопрос об их соответствии соглашениям ВТО.
Общие правила Генерального соглашения по тарифам и торговле и их ограниченность
Общее правило об экспортных ограничениях в торговле товарами содержится в ст. XI:1 ГАТТ 1994. Это положение запрещает количественные ограничения, под которыми подразумеваются квоты, экспортные лицензии или иные меры такого же эффекта. Однако ряд мер выпадают из запрета этой статьи, среди которых экспортные ограничения, вводимые посредством пошлин, налогов или иных сборов.
Получается, если член ВТО пожелает ввести ограничения экспорта отечественной продукции, то он может это сделать. Единственное условие – не делать этого через инструменты торговой политики, носящие характер количественных ограничений. Для членов ВТО, присоединившихся к этой организации после её создания, дополнительные правовые рамки для введения подобных мер могут быть закреплены в протоколе об их присоединении к ВТО.
Меры серой зоны и их запрет в Соглашении по специальным защитным мерам
Страны обычно не заинтересованы в том, чтобы ограничивать своих производителей в продвижении их товара за рубежом. Однако важно иметь в виду, что соответствующий экспорт становится импортом для другого члена ВТО, чей рынок либо промышленность могут быть не подготовлены к наплыву товаров. Возникающая проблема может быть решена различными методами, один из которых – договорённость между этими двумя странами о добровольном ограничении экспорта продукции. Такие меры по ограничению экспорта идут вразрез с принципами свободной торговли. Несмотря на это, ГАТТ 1994, как и его предшественник ГАТТ 1947, не содержит запрета в отношении этих мер так называемой серой зоны, если они применяются в форме, разрешённой по смыслу ст. XI:1 этого соглашения.
Отсутствие запрета привело к активному использованию добровольного ограничения экспорта участниками ГАТТ 1947, то есть до создания ВТО. Практика обращения к такого рода мерам была особенно распространена в 1980-е гг. и вызывала много сомнений в общей эффективности правового режима ГАТТ 1947. В итоге вопрос дальнейшей правомерности таких мер был поставлен перед участниками Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров.
В результате переговоров в качестве одного из соглашений новосозданной ВТО было заключено Соглашение по специальным защитным мерам (далее – Соглашение по СЗМ), включающее в себя ст. 11.1(b), действие которой направлено на борьбу с мерами серой зоны. Данное положение считается одним из важнейших достижений Уругвайского раунда переговоров.
Ст. 11.1(b) Соглашения по СЗМ применяется к добровольным ограничениям экспорта, соглашениям о регулировании рынков и любым другим подобным мерам. В этом положении прямо указано, что члены ВТО не должны добиваться, принимать и сохранять такого рода меры, то есть под запрет подпадает не только факт применения таких мер, но даже и попытка их установить. Помимо этого, запрет действует как на сторону, которая будет устанавливать такого рода ограничения, так и на тех, кто их запрашивает.
Ограничение экспорта Канады – мера серой зоны, запрещённая статьёй 11 Соглашения по специальным защитным мерам?
Ограничение Канадой экспорта отдельных категорий молочной продукции закреплено в новом Соглашении в виде экспортных пошлин на этот товар после того, как его мировой экспорт превысит установленные лимиты. Такого рода меры имеют ограничительный эффект, и поэтому ст. XI:1 ГАТТ 1994 представляется применимой, на первый взгляд. Но экспортные пошлины не запрещены этой статьей, так как они не являются количественным ограничением на экспорт в виде квот, экспортных лицензий или иных мер схожего действия. Следовательно, в них трудно усмотреть нарушение ст. XI:1 ГАТТ 1994. Более того, рассматриваемые экспортные пошлины Канады напрямую упомянуты этим положением среди разрешённых мер.
Канада обязалась ввести экспортные пошлины в результате заключения НАФТА 2.0, поэтому экспортное ограничение не носит произвольный характер, а принято для достижения конкретных задач. Посредством этих уступок устанавливается контроль над канадским экспортом для ограничения его влияния на мировые цены. Этот контроль позволит улучшить условия продвижения молочной продукции США за рубежом, не говоря об отдельном эффекте снижения конкурентноспособности молочной продукции Канады на рынке США. Конечный результат – искажение условий торговли. Этот результат усиливается еще и тем, что в соответствии с новым Соглашением предполагается ограничить экспорт из Канады не только в США, но также и в другие страны.
Именно такие меры и предполагалось охватить действием ст. 11.1(b) Соглашения по СЗМ, запрещающей меры серой зоны. Таким образом, заключив НАФТА 2.0, его стороны снова вернулись к старой практике регулирования торговли способом, который противоречит принципам свободы торговли. Есть все основания полагать, что добровольное ограничение экспорта Канадой, которое она будет обязана проводить после вступления в силу нового Соглашения, будет противоречить ст. 11.1(b) Соглашения по СЗМ.
Вместо вывода
Контроль экспорта своих торговых партнеров – притягательный инструмент для улучшения позиции собственных производителей, особенно если остальные методы являются либо запрещёнными, либо ресурсозатратными и не всегда достижимыми с учетом конкретной фактуры (например, проведение расследования для введения специальной защитной меры с выводом о наличии оснований для её введения). По итогам Уругвайского раунда переговоров были запрещены меры серой зоны, посредством которых одни страны принимали на себя обязательства по ограничению экспорта для продвижения интересов производителей другого государства в обмен на уступки, которыми часто становилось неприменение более заградительных пошлин как мер торговой защиты.
Однако это не означает, что страны отказались от идеи обращения к мерам серой зоны после создания ВТО. Соглашение между США, Мексикой и Канадой не является единственным примером. Схожие условия содержались и в Соглашении между США и Канадой о пиломатериалах хвойных пород (US-Canada Softwood Lumber Agreement). В соответствии с этим соглашением, действовавшим с 1996 по 2001 гг., Канада должна была взымать плату за объемы вывозимых с её территории пиломатериалов хвойных пород, которые превышали определенный порог. При этом США обязались не вводить меры торговой защиты в отношении импорта этого товара из Канады.
Но если случай с пиломатериалами в большей мере касался исключительно Канады и США, то ситуация с молочной продукцией может привлечь больше внимания со стороны. Экспортные пошлины на эту продукцию предполагается применять в отношении вывоза товара из Канады не только в США, но также и в другие страны. А значит, с большей уверенностью можно заключить, что от перехода Канады и США в серую зону, тем самым, в тень отошли и принципы свободы торговли, ради защиты и продвижения которых создавалась ВТО.
Алексей Петренко
Ведущий эксперт Центра экспертизы ВТО2019 / Август 19
