Алексей Петренко
Ведущий эксперт Центра экспертизы ВТОIndonesia – Import Licensing Regime:
общественная мораль (public morals) и религия в контексте применения статьи XX(a) ГАТТ 1994
В своем докладе от 22 декабря 2016 года по делу Indonesia – Importation of Horticultural Products, Animals and Animal Products (Indonesia – Import Licensing Regimes, DS477, DS478) третейская группа рассмотрела аргументы сторон по ст. XX(a) ГАТТ 1994. За неделю до конца года третейская группа тем самым принесла новогодний подарок тем, кто исследует общие исключения по ГАТТ 1994 и работает с ними на практике. В лице этого спора они получили возможность разобраться с одним из вопросов, который можно было раньше встретить только в специальной литературе: распространяется ли исключение в виде защиты общественной морали на те ограничительные меры, что государства принимают во исполнение религиозных предписаний вероисповеданий, преобладающих в стране.
Как видно из спора, этот аргумент хорошо соотносится с ГАТТ 1994. Его ст. XX(a) закрепляет за странами-участниками право отступать от своих обязательств, если налагаемые на международную торговлю ограничения «необходимы[] для защиты общественной морали». Ни один из участников дела не оспаривал важность религиозных ограничений для общественной морали. И все же Индонезия, ответчик в споре, опираясь на основополагающие требования ислама, не смогла отстоять свою позицию.
Задача этой заметки – дать обзор решения по Indonesia – Import Licensing Regimes в части, где были рассмотрены аргументы в отношении ст. XX(a) ГАТТ 1994.
Будучи заявителями в этом деле, Новая Зеландия и США оспаривали правила, введенные Индонезией в отношении ввоза плодоовощной продукции, животных и продуктов животного происхождения, а также сбыта и продажи этих товаров. Эти обязательные требования были разделены заявителями на 18 отдельных мер. Индонезия заявила, что ограничения по следующим трем мерам оправданы с учётом ст. XX(a) ГАТТ:
По мнению ответчика, важность принятых мер подчеркивается тем, что общественная мораль – ключевой фактор для достижения социальной сплоченности. Так как большинство населения исповедует ислам, соответствующие правила поведения находятся в центре понимания общественной морали Индонезии. В свою очередь, ислам содержит строгие правила о том, какие продукты разрешены для потребления («халяль»). По этой причине Индонезия приняла меры для защиты общественной морали. Без них была бы большая угроза смешения допустимых и запрещенных товаров, что могло бы привести к тому, что потребители использовали бы товары с нарушением предписаний религии, не зная об этом.
Составители ГАТТ 1994 предусмотрели, что из общих правил по торговле товарами существуют исключения. Например, государство-ответчик не нарушает свои обязательства из ГАТТ 1994, если его ограничительные меры направлены на достижение одной из общественно-полезных целей, указанных в ст. XX этого же соглашения.
Одна из таких целей – защита общественной морали. Вместе с этим трудно определить, что она включает в себя. Впервые с необходимостью дать ответ на этот вопрос столкнулась третейская группа в деле US – Gambling (DS285). В контексте ГАТС, соглашения по торговле услугами, она пояснила, что «общественная мораль указывает на стандарты добра и зла, хорошего и плохого поведения, которые поддерживаются обществом и нацией непосредственно или от их имени». Перейдя позже и в ГАТТ 1994, это определение предопределило, что страны могут обосновывать самые различные меры для защиты общественной морали. Среди них в рамках системы ВТО по разрешению споров были ограничения, направленные на борьбу с легализацией денежных средств, полученных незаконным путем (Colombia – Textiles, DS461), а также запреты азартных игр и тотализаторов (US – Gambling, DS285) и меры по защите тюленей от истребления (EC – Seal Products, DS400, DS401).
Большая часть доклада третейской группы была посвящена вопросу, были ли обжалуемые меры «необходимы для защиты общественной морали». В определении стандарта доказывания по ст. XX ГАТТ 1994 она обратила внимание на решение Апелляционного органа в деле EC – Seal Products. В соответствии с ним важно установить «существенную связь между мерой и целью», на достижение которой она направлена. То есть надо проверить, создана ли обжалуемая мера для защиты общественной морали.
В этом ключе Индонезия пояснила, что хранение ввезенных товаров в особых условиях необходимо для подтверждения их халяльного статуса, а также приверженности импортеров соответствующим принципам ислама. Неправильно размещенные товары могут потерять свой статус допустимых к потреблению. Недостаточная осведомленность потребителей в стране приводит к тому, что правительство играет ведущую роль в проверке товаров на их пригодность к потреблению.
В своей жалобе США отметили, что халяль – важнейший элемент общественной морали в Индонезии и в этом отношении нет спора. Тем не менее, сомнительно, что обжалуемая мера действительно помогает в достижении указанной цели. Индонезия не определила стандартов качества допустимых товаров. Документы, содержащие требования по хранению ввезенных товаров, не содержат упоминания о халяль. Наряду с этим трудно признать меру необходимой. Аргументация Индонезии сводилась к продукции животного происхождения, где указанные опасения страны-ответчика могли бы быть разумными. Однако сама мера касалась плодоовощной продукции, а это – категория товаров, допустимая по общему правилу к потреблению.
Приступая к анализу, третейская группа указала, что содержание меры может указывать на необходимую связь с общественно-полезной целью, даже если она не указана напрямую среди ее целей и принципов. Несмотря на это, третейская группа не смогла установить из содержания применимых положений, их структуры и ожидаемого действия на практике, что обжалуемая мера действительно была создана для защиты общественной морали. В ответ на запросы Индонезия не предоставила пояснений в отношении плодоовощной продукции, но только в отношении товаров животного происхождения.
Схожим образом ответчик объяснил и запрет продажи определенной категории товаров напрямую. По его мнению, благодаря этому ограничению потребители могут получать более качественную информацию о товаре. Ведь посредством обязательной передачи товаров посредникам создаются условия «естественно требующие некую маркировку» продукции. Действительно, в ряде случаев проходит проверка ввезенных товаров. Однако третейская группа не смогла установить, обязаны ли посредники были удостовериться, соответствует ли товар требованиям религии по халяльным продуктам. Неясно также, существуют ли такие требования вообще на уровне закона.
В отношении третьей меры Индонезия не предоставила никаких пояснений, почему она считает, что они оправданы по смыслу ст. XX(a) ГАТТ 1994.
В ходе своего анализа третейская группа напомнила, что бремя доказывания применимости ст. XX ГАТТ 1994 лежит на государстве ответчике. C учетом этого основополагающего правила, третейская группа пришла к выводу, что заявления Индонезии в отношении применимости ст. XX(a) ГАТТ 1994 к трем обжалованным мерам необоснованными.
Очень часто случается так, что примеры переходят из настоящих дел в специальную литературу. Спор Indonesia – Import Licensing Regime показал, что иногда бывает и наоборот, когда случай из книг перекочевывает в практику. В то же самое время трудно сказать, что это решение добавило что-то новое к размышлениям о границах применения ст. XX(a) ГАТТ 1994, поскольку Индонезия не смогла показать связь обжалуемых мер с той целью, ради которой они якобы были приняты. Показательно, что ни один из заявителей в этом деле не оспаривал значение религиозных запретов и ограничений для определения общественной морали по смыслу этого положения.
Поэтому открытым остается вопрос, как далеко заходят требования общественной морали. В этом отношении важно иметь в виду, что заявления Индонезии не явились новеллой в праве ВТО. В ходе переговоров о вступлении в ВТО другие страны часто оправдывают их ограничения требованиями религии. Следы такого представления барьеров к торговле можно найти в докладах рабочих групп по присоединению Иордании, Омана (2000 г.) и Саудовской Аравии (2005 г.) к ВТО. Ярким примером может предстать запрет Саудовской Аравии на ввоз алкогольной продукции, вытекающий из религиозных воззрений. Другое ограничение – Иордания и Оман применяют запрещающий тариф на ввоз алкогольной продукции и свинины.
И все же анализ третейской группы показал, что общественная мораль по-прежнему остается важным элементом правовой защиты в спорах по ГАТТ 1994. Спор Indonesia – Import Licensing Regime закрепляет важное понимание о том, как работает международное торговое право. Вне зависимости от того, какой общественно-полезной целью государство желает обосновать свой запрет или ограничение, такого рода барьеры к торговле нужно обосновывать. Ограничения в международной торговле будут соответствовать праву ВТО, только если на каждом этапе их существования – принятия, вступления в силу, исполнения и т.д. – есть четкое понимание, объективно отраженное в обжалуемой мере, что она была создана для достижения указанной цели и эффективно работает в этом направлении.
Алексей Петренко
Ведущий эксперт Центра экспертизы ВТО2019 / август 19
